江蘇省政府投資基金發展現狀及政策建議研究

張巖

摘要：在“大眾創新、萬眾創業”的政策背景下，我國政府投資基金發展迅速，尤其是在經濟發達地區。江蘇省作為我國的經濟強省，于2015年9月正式成立江蘇省政府投資基金。據統計數據顯示，截至2019年10月，江蘇省政府投資基金已發起設立49只基金，出資參與4只基金，已投資項目582個，已投資金額526.56億元，為江蘇省的經濟發展和經濟轉型做出顯著貢獻。江蘇省政府投資基金自成立以來，積極發揮財政資金的杠桿作用和示范效應，但在其運作過程中，仍然存在投資階段偏中后期、項目退出困難等問題。與此同時，宏觀經濟發展放緩以及監管新規的出臺也為其帶來新的挑戰。本文通過對江蘇省政府投資基金的發展現狀研究，提出應對外部挑戰和內部問題政策建議。

關鍵詞：江蘇省? 政府投資基金? 發展現狀? 政策建議

一、江蘇省政府投資基金基本信息

2015年6月，江蘇省人民政府印發《關于創新財政支持方式促進經濟健康發展的若干政策措施》，文件中明確提出設立政府投資基金以促進經濟轉型升級。同年9月，經江蘇省人民政府批準，江蘇省政府投資基金（有限合伙）正式成立，這也是我國首個采用有限合伙制方式運作的省級政府投資基金。

江蘇省政府投資基金管理人為江蘇金財投資有限公司。江蘇金財投資有限公司成立于2013年9月，注冊資本20億元，是由江蘇省財政廳直接管理的省屬國有資本投資公司。公司資金實力雄厚，業績豐富。

江蘇省政府投資基金采用母——子基金的運作模式。截至2019年10月，江蘇省政府投資基金已發起設立49只基金，出資參與4只基金，已投資項目582個，已投資金額526.56億元。2016至2019年，基金累計投資規模如下。

二、江蘇省政府投資基金發展現狀

（一）廣泛推動江蘇省經濟發展

子基金從地域和產業兩個維度體現出廣泛布局的特征。

首先，從地域的角度來看，子基金遍布全省各大重要城市。如在蘇州設有蘇州疌泉致芯股權投資合伙企業（有限合伙），在無錫設有無錫太湖浦發股權投資基金企業（有限合伙），在連云港設有江蘇連云港國際物流園投資有限公司，在揚州設有揚州疌泉農業投資基金（有限合伙），在泰州設有泰州農業開發區農業投資基金（有限合伙），在鹽城設有江蘇中韓鹽城產業園投資金有限公司，在徐州設有江蘇徐州老工業基地產業發展基金（有限合伙）。由此可見，江蘇省政府投資基金廣泛布局蘇南、蘇中和蘇北地區。

再者，從產業的角度來看，子基金遍布全省各大核心產業。如專注于現代農業方向的揚州疌泉農業投資基金（有限合伙）和泰州設有泰州農業開發區農業投資基金（有限合伙），專注于大健康產業方向的江蘇疌泉天匯蘇民投健康產業基金（有限合伙）和江蘇疌泉中衛騰云醫藥健康產業投資基金（有限合伙），專注于智能制造方向的江蘇疌泉凱通智能制造產業投資基金（有限合伙）和先進制造產業投資基金（有限合伙），專注于文旅方向的江蘇疌泉華萊塢文化產業股權投資合伙企業（有限合伙）和江蘇省大運河文化旅游發展基金（有限合伙）。由此可見，江蘇省政府投資基金積極響應國家產業政策，結合當地特色產業，廣泛布局省內的支柱產業和新興產業。

（二）經濟效益和社會效益的目標兩重性

經濟效益目標和社會效益目標的矛盾是政府投資基金運作過程中普遍面臨的問題。為充分發揮財政資金的杠桿作用，撬動更多的資本用以投資區域內的優秀企業，財政資金需要聯合社會上多種形式的資本共同出資設立政府投資基金。社會資本追求經濟收益的最大化，更愿意投資于風險相對較小的成長期和成熟期的優質企業，不局限于某個區域。財政資金更偏重于社會效益的實現，地方政府引導基金通常會將投資范圍限定在本區域，或者限定投資本區域企業的最低比例。此外，為了實現幫助中小企業發展的政策目標，希望更多地投資于處于導入期的企業，投資風險較大。政府投資基金天然的經濟效益和社會效益的目標兩重性，使得社會資本積極性不高，基金運作過程中在對目標企業的選擇判斷上出現兩難。

《江蘇省政府投資基金管理辦法》第十九條明確規定，子基金應當在江蘇省內注冊，并通過基金協議約定地域范圍。其中，投資于江蘇省內企業的資金原則上專項子基金不低于省級財政實繳出資的2倍、市場化子基金不低于1.5倍。此外，多級財政共同出資設立的政府投資基金一般會具體規定投資于省內企業和投資于市內企業，甚至投資于區內企業的最低比例。這是對財政資金和社會資本各自目標的折中，在發揮政策性金融功能的同時吸引社會資本的參與，但仍有基金管理人反映從市場化操作的角度，完成最低比例要求存在現實困難。

（三）投資階段偏中后期，跟投項目占比高，項目退出壓力大

在政府投資基金的實際運行過程中，存在著投資階段偏中后期，跟投項目占比高，項目退出壓力大等問題。

首先，子基金將目標投資階段設定為中、后期的較多。江蘇省政府投資基金雖然出資設立多家創業投資基金，專注于VC（風險投資）階段，但子基金仍以產業基金為主，而大多數產業基金專注于風險較小的PE（私募股權投資）階段和Pre-IPO（上市輔導）階段。

其次，子基金跟投項目占比相對較高。在政府投資基金的運作過程中，常常出現跟進投資模式。一方面，多只子基金的跟進投資使得風險過于集中。另一方面，頻繁的跟進投資使得政府投資基金管理人的投資敏銳度和風險責任意識下降。

再者，子基金項目退出壓力大。受到宏觀經濟下行的影響，部分已投資企業經營業績下滑觸發回購條款，但未能按照約定的條件進行回購。部分政府投資基金為了減少對當地經濟的負面影響，對已經陷入困境的企業仍然抱著政策扶持的態度，主動寬限，最終可能造成投資難以收回的局面。

三、政策建議

（一）加強省市區聯動

所謂省市區聯動，一方面體現在基金的共同出資設立，即省級、市級和區級財政共同出資設立政府投資基金。目前部分子基金是由省級、市級財政共同出資設立的，如南通江海產業發展投資基金（有限合伙）。極小一部分子基金是由省級、市級、區級財政共同出資設立的江蘇中韓鹽城產業園投資有限公司即為江蘇省內首支由政府投資基金，規模20億元。

省市區聯動另一方面體現在項目庫的共享。子基金專注于各自的目標產業、目標區域和目標投資階段，但在拓展項目的過程中，可能會發現某些企業雖然不不屬于本基金的目標企業，但企業發展姿態良好，發展潛力巨大，那么可以將其推薦給其他子基金管理人。比如專注于PE階段的子基金認為某企業仍處于發展初期，未達到PE階段，但企業發展前景良好，那么基金管理人可以將其推薦給專注于VC階段的子基金。項目庫的共享有助于子基金之間實現良好的互動和銜接。

（二）加強多平臺宣傳

政府投資基金的蓬勃發展依賴于投資項目的數量和質量，一方面投資經理應當積極拓展項目庫，多渠道尋找潛在目標企業，另一方面政府投資基金可以通過加強宣傳為企業創造主動對接資本的機會。

目前江蘇省政府投資基金已經通過運營微信公眾號和官方網站等線上平臺進行宣傳。微信公眾號設有創投合作專欄，投資方和企業方可以在線提交申請。基金管理人還可以考慮通過在當地財政局、工商局、經信局等官方網站加設專欄的方式借力宣傳。此外，舉辦或參與線下的政策宣講會、專題討論會、大型路演、產業資本對接會等活動，也是加強宣傳的有力途徑。基金管理人應當對主動對接的企業加以重視，認真篩選，雖然主動對接的企業魚龍混雜，發展姿態參差不齊，但很有可能存在發展潛力大但一時融資困難的優質企業。

（三）建立雙目標體系和雙考核制度

如前所述，社會資本天然追逐經濟利益，財政資金天然注重社會效益。由多方資金共同設立的政府投資基金，應當建立經濟效益和社會效益雙目標體系，與此對應的，應當同時建立雙考核制度。首先政府投資基金應當堅持市場化運作，尤其是投委會進行投資決策時應當以經濟效益優先，對政府重點支持的項目，綜合考慮創新能力、發展潛力和投資風險等因素，適度降低要求。此外，政府投資基金在制定考核制度時，應當綜合考量投資回報率等經濟效益指標和稅收、就業率等社會效益指標，以促進政府投資基金經濟目標和政策目標的實現。

（四）完善退出機制

政府投資基金應當完善項目退出機制，強化退出程序，以保障基金的良好運轉。IPO是股權投資項目最好的退出機制，但IPO對企業資質要求嚴格，通過企業上市實現退出存在難度，更多的項目還是通過股份轉讓和股份回購實現退出。政府投資基金應當明確約定并嚴格執行項目回購條款和基金存續期限。除對高科技型的早期重點項目，可以根據實際情形適當延長投資期限外，對其他未能完成事先約定的業績要求的項目，應當嚴格執行回購條款，不得隨意給予寬限期。

參考文獻：

[1]黃武俊，萬青.我國政府引導基金發展現狀、問題與對策[J].商業經濟，2013（6）：106-107.

[2]李艷.我國政府引導基金的發展現狀、問題與對策[J].宏觀觀察，2017（25）：1-9.

[3]張增磊.政府引導基金國際經驗借鑒及啟示[J].地方財政研究，2017（10）：107-112.

[4]陳曉君.江蘇省風險投資引導基金發展現狀研究[D].蘇州：蘇州大學，2014.

作者單位：群眾雜志社