長三角一體化體制機制創新推進嘉興高質量發展研究

林晨

2018年11月，習近平總書記宣布將長三角區域一體化發展上升為國家戰略，為長三角發展注入了新的動力。通過對長三角一體化體制機制創新進展狀況的研究，找尋存在的瓶頸制約，從而抓住關鍵環節解決問題。目前，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》出臺，長三角生態綠色一體化發展示范區成立，長三角一體化體制機制創新在部分領域已經破題，通過先行先試，從跨省域的角度，破解長三角一體化的瓶頸制約問題，整體思考聯動協作。嘉興作為長三角一體化國家戰略的重要區塊，將獲得重大發展機遇，帶動和引領嘉興實現高質量發展。

多年來，國內區域間的聯動協作受到國家層面及各地的普遍重視，其中長三角作為我國經濟實力最雄厚、創新能力最突出、國際競爭力最為鮮明的區域，被認為是一體化實現潛力最大的區域而倍受關注。2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布將長三角區域一體化發展上升為國家戰略，并強調上海發揮龍頭作用，三省各揚所長，形成功能互補的一體化，長三角發展由此被注入了新的動力。

一、長三角一體化體制機制創新的現狀

長三角區域一體化擁有深遠的歷史傳統、很好的基礎條件。改革開放四十年來，長三角區域發揮區位優勢和改革創新精神，通過市場和政府的合力推進，一體化的程度不斷提升，整體實力顯著增強，尤其是目前在高層定期會晤磋商、設立常設性協調機構、制定發展規劃綱要、具體工作的銜接等一體化進程方面有了很大的進展。但是不可否認，長三角一體化也面臨著許多制約瓶頸，還有一些難點需要攻克，如行政壁壘難以破除、協同發展有待提升、共同市場構建難度大、城市間同質化問題突出等等，突破這些深層次矛盾和問題，建立長效合作發展的體制機制，已然成為長三角推進更高質量一體化發展的共識和迫切需要。

（一）出臺《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確“一體化”意識和“一盤棋”思想

近年來，長三角地區發展進入國際視野，長三角客觀上被要求實現更高水平一體化。在中央政府的宏觀推動下，全方位長三角一體化穩步推進，先后出臺了《指導意見》（2008年）、《區域規劃》（2010年）、《發展規劃》（2016年）等，而滬蘇浙省級領導層的交叉任職，則促進了合作的順暢，不斷完善長三角一體化的頂層設計和制度安排，規劃、產業、科技、信息、民生、人才、旅游等領域長三角一體化取得明顯的進展，努力建立起長期性、戰略性、整體性區域合作框架。2019年5月，中共中央政治局會議審議《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，在頂層設計上強調，抓住關鍵，抓好統籌協調、細化落實，深入推進重點領域一體化建設，加強各領域聯動協作，致力于在體制機制上破解長三角區域一體化的一些制度障礙，來推進長三角區域的有效發展。6月，浙江相應發布了《推進長三角區域一體化行動方案》，7月，嘉興市委八屆七次全會通過《關于實施全面融入長三角一體化發展首位戰略 打造以一體化推動高質量發展典范的決定》，分別結合本地實際，就貫徹落實《規劃綱要》提出重點任務。

（二）成立長三角生態綠色一體化發展示范區，先行先試區域一體化制度創新

黨的十八屆三中全會通過了全面深化改革的決定，通過地方上的先行先試，為全國層面改革提供經驗參考。2017年12月，上海黨政代表團主動出擊，奔赴皖、蘇、浙三省考察交流，共商新一輪長三角合作發展大計。2018年年初，四省市上層領導在蘇州舉行座談會，深入探討長三角城市群建設和深化區域合作等議題。之后長三角區域合作辦公室掛牌成立，作為三省一市聯建跨省市的常設機構，是突破行政機制制約的創新舉措，來自三省一市的派出人員共同研究繪制一體化藍圖，于2018年7月共同形成了一份涵蓋12個合作專題和7個重點領域的《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018—2020年）》。5月22日在蕪湖舉行長三角主要領導人峰會，會上長三角一體化示范區絕對是一個高頻詞，眾媒齊呼長三角版的“雄安新區”即將問世。2019年12月1日，中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》其中一個重要內容就是在滬蘇浙三省交界區域建設長三角一體化發展示范區，在體制機制上破解長期無法解決之瓶頸制約。目前滬蘇浙各地政府紛紛將推動長三角一體化發展列入2019年重點工作，根據最新形成的《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發展工作方案》，三地經過充分醞釀，一一排出全年推進長三角一體化發展的51項重點工作。

（三）明晰長三角一體化戰略的重點和難點，探尋體制機制創新的突破點與著力點

隨著長三角一體化上升為國家戰略，滬浙蘇皖三省一市在重點領域的體制機制創新舉動頻繁、亮點頻出，區域一體化明顯提速。例如人才是長三角一體化最活躍的要素之一，人才的一體化發展是長三角一體化的題中應有之義，需要破除人才發展的體制機制障礙，建立聯動協同機制，實現融合發展。據此，2019年9月，由嘉興市發起，長三角“三省一市”20個城市共同成立長三角人才一體化發展城市聯盟，發出“長三角一體化發展嘉興倡議”。旨在通過成員城市的聯動協作，共同探索實踐人才一體化發展體制機制，打造統一銜接的區域人才政策體系，積極構建高能級人才創新平臺體系，集成提供更優人才服務保障。

二、長三角一體化體制機制創新推進嘉興高質量發展的難點

時任浙江省委書記的習近平同志曾對嘉興寄予了“當好全省接軌上海的‘橋頭堡、承接上海輻射的‘門戶”的厚望，新時代背景下，長三角一體化國家戰略給嘉興發展帶來了難得的機遇，嘉興當不負重托、敢于擔當、有所作為。但是要真正實現長三角一體化體制機制創新推進嘉興高質量發展，在現行行政框架和經濟格局中，仍不免存在若干難點。

（一）三省一市制度環境有差異

由于長期以來省域發展模式的差異，資金、信息、人才等資源要素流動依然不夠順暢，各地政策、制度、管理等各成體系，區域合作機制缺乏統籌規劃，在產業合作、利益分配、生態補償等方面缺乏有效合理的合作機制，壁壘效應明顯。比如說上海一家高新企業，過來浙江以后必須按浙江標準重新認定，否則就無法被認定為高新企業了。這個問題的根子在本省，因為本省擔心這些高新技術企業不是整體搬遷，而是過來一個傳統的行業，卻享受了本省的高新政策。

（二）產業平臺能級不平衡

目前長三角區域內雖有部分園區合作項目，但尚未形成優質產業園區之間的緊密合作，產業鏈條不夠明晰，產業板塊聯動不足，尚未形成一體化發展態勢。尤其是對于嘉興而言，想著引進上海資源，但存在招商理念不同、合作渠道不暢、信息溝通不順等諸多問題，甚至部分滬浙聯辦之產業園傳出“要防著挖總部墻腳”的聲音。相比而言，上海、江蘇兩地產業發展水平，基礎條件優越。以示范區建設為例，青浦的口號是重點發展“青西三鎮”，打造更高能級的“上海之門”。吳江在汾湖高新區內打造“長三角科技示范城”，總投資約500億元，在技術研發、產業孵化、城市經營等方面對標全球標準，稱要打造“中國名片”。在這一態勢下，嘉善在發展能級存在天然壁壘。

（三）基礎設施互聯互通不充分

多年來，蘇浙兩省重點打造強大細密的聯滬交通網，經過多輪一體化建設的磨合，目前兩地通往上海方向的交通較為便捷，但是蘇浙間交通仍較為不暢，仍存在“東西向順暢，南北向不暢”的問題。省際斷頭路較多，但是要把目前省道、縣道、鄉道全部打通，土地資源由何方來出，從何處而來？特別是嘉善在公路交通的便捷度上與青浦、吳江還存在差距，嘉善境內高速公路的出口偏少只有5個，青浦和吳江分別達到了13個和12個;嘉善軌道交通尚未建成，通蘇嘉甬鐵路仍停留于規劃設想，南北鐵路大通道尚未形成。

（四）土地資源要素制約較突出

嘉興農保地及糧食功能區比例較高，市域面積小，后備土地儲備匱乏，歷來難以有足夠的空間承接長三角高端資源轉移和溢出，以及推進為區域一體化而量身訂制的新增基礎設施建設。以示范區建設為例，嘉善縣是典型的建設用地擴張和耕地保護的“雙控”區域，一方面新增建設用地計劃指標下達量將逐步減少，“十三五”期間預計可獲得指標量為10000畝;另一方面隨著縣域科學發展示范點建設，預測“十三五”期間全縣總用地需求為19000畝，土地資源缺口很大。還有是土地指標收編問題，青浦、吳江都在大張旗鼓地拆，為項目落地留白空間，而這項工作嘉善明顯滯后。前文提及，2019年青浦區招商推介會上推出50幅地塊共169.8公頃，足見其資源保障工作到家。

（五）營商環境總體不夠優

滬蘇浙三地政府管理能力總體較強，在政務服務水平方面各有亮點，如上海之“一網通辦”，浙江之“最多跑一次”，江蘇之“不見面審批”都在國內頗有影響，但是公共服務整體性、協調性、兼容性有待提升，跨省域的辦事流程難以對接，為市場、企業服務的政務平臺難以兼容。前段時間有一個長三角核心城市的營商環境排名，嘉興名列第四，但是在其他的排名中則排到倒數幾位，所以營商環境的優化需要加大力度。例如企業最多跑一次，實際上營商環境并不局限于一次跟兩次的概念，更多是我們按照原先規定確實是不能干，或者說干不了的問題，本質上還是一個制度的束縛問題。

（六）市場及民間協作待加強

目前長三角一體化仍存在一頭熱一頭冷的局面，政府層面強力推進、熱熱鬧鬧，而企業、社會組織較少有效參與到一體化的聯動協作中，如何加強市場和民間力量的配合，充分發揮非政府機構的靈活性，也是亟待解決的難題。

三、長三角一體化體制機制創新推進嘉興高質量發展的對策思考

立足首位戰略，結合自身優勢，嘉興不等不靠、善謀實干，以爭先創優、追夢奔跑的姿態，探索推動區域一體化領域的體制機制改革，以全面融入長三角一體化發展作為首位戰略，以示范區建設為契機，帶動和引領嘉興高質量發展。

（一）推動滬蘇浙各項改革試點在示范區復制實施

示范區建設目前已經形成“集中落實，率先突破，系統集成”的基本思路，可以將滬蘇浙皖等地獲得國家重點綜合配套改革和各大創新試點政策在示范區內進行移植。比如說中國（上海）自貿區、中國（浙江）自貿區，江蘇的國家新型城鎮化綜合改革試點，浙江的國際貿易綜合改革試點、金融改革試驗區和嘉善縣域科學發展示范點等制度創新成果，加快在示范區推廣實施。當然，目前出現在相關區域的炒房團“熱情”涌入爭奪發展紅利現象需要重視、亟待遏制，這方面可以借鑒雄安新區在限制炒房方面的政策措施。

（二）推動示范區嘉善板塊的產業平臺建設

園區平臺是承接產業轉移，承接招商引資項目的重要載體，示范區建設中，園區合作共建、產業共生共榮、發展成果共享的步伐會進一步加快，要根據全市產業發展定位尋求與滬蘇合作共建更多產業平臺，努力實現園區統一規劃建設、產業項目協同發展，與滬蘇等地先進園區共商共建共享。以示范區建設為例，嘉善可在整合魏塘街道老舊工業園區基礎上，集中資源、集中力量建設中新嘉善現代產業園“萬畝千億”產業大平臺，與示范區呼應發展。特別是要將舊工業區拆除重建升級改造為容積率更高、配套更好的垂直型工廠、科技成果孵化轉化平臺，從而提升土地利用效率、畝均效益，騰出更多的空間用以保障示范區建設。

（三）推動交通基礎設施的互聯互通

全域交通的四通八達是區域一體化的基礎。2017年上海已經提出，上海將推動長三角區域交通一體化，縮短與主要城市通勤時間，目標是最多90分鐘。高鐵是長三角一體化交通互聯互通的重要基石，作為是唯一一條貫穿江浙滬兩省一市的項目滬蘇湖高鐵，以其經過了青浦、吳江，必將成為長三角一體化發展示范區的干線，嘉善可充分考慮滬蘇湖高鐵與嘉善高鐵的對接問題。積極爭取嘉善高鐵南站擴建、17號地鐵線延伸等列入示范區重大項目，共同謀劃示范區區域內市域軌道交通網絡建設。完成滬嘉城際軌道（嘉善段）“一號工程”線型走向、車站選址、征地拆遷等前期工作，保障項目按期開工，同步推進通蘇嘉甬鐵路線型確定、站點設置和滬昆鐵路（嘉善段）高架改造。公路建設方面，加快推進G320國道 “4改6”拓寬、平黎公路（嘉善段）高架段建設等4條公路建設，同時，完成G60滬杭高速大云出口改造工程前期工作，打通建設丁新公路北延（至青浦）等六橫四縱10條省際交通公路。

（四）推動全域高質量生態環境治理

對于我國而言，協調區域經濟和生態保護兩者的關系，是一個極其重要的課題。深入踐行“兩山”理念轉化，深化生態文明建設研究，長三角要率先破題，示范區位于環淀山湖區域，是水資源非常豐富、湖泊較多的區域，且示范區內古鎮林立，江南水鄉韻味濃厚，必須推進生態文明建設，加強跨區域生態管控合作，實現綠色發展，謀劃打造長三角“綠心”。一是深化完善示范區及周邊地區的水環境保護與污染治理，建立開發地區、受益地區與保護地區的橫向生態補償機制。二是以滬蘇浙共同啟動淀山湖國家旅游度假區創建工作為契機，以西塘、大云、陶莊三大旅游平臺、3個省級現代農業產業園區為核心，推進嘉善全域旅游建設。三是統籌規劃區域內城市建設與美麗鄉村建設，組團推進城市南區高鐵新城、城市東區楓南小鎮、城市北區滬浙高新技術產業園、城市中心舊城改造，打造“顯山露水、記住鄉愁”的城市客廳。

（五）推動優質公共服務一體化進程

習近平總書記強調，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。長三角發展應該有更高的目標，這就是實現幸福，以增進民生福祉，促進共同發展為根本目標。一方面，著重構建教育合作、交流平臺，充分利用上海的國際化影響力，吸引國內、國際先進教育模式和教育資源在嘉興落地。同時可參照西湖大學模式，成立教育部直屬高校——長三角大學，協同設置研究生院和國家大學科技園，提升科技創新能力。另一方面，著重構建優質醫療資源及養老服務協同合作平臺，加快引進長三角及國內外優質醫療資源，特別是上海及長三角品牌醫院，通過托管、辦分院、聯合辦醫、互聯網醫院等多種形式入駐，探索醫療旅游新業態，打造成為醫療及養老高地。

（六）推動全市營商環境的優化

長三角區位條件優越，經濟發達，是國內營商環境最好的地區，但是區域內部由于激烈競賽以及制度機制不完全相融，營商環境存在差異，嘉興可以以長三角體制機制創新為契機，以長三角一體化營商環境的高要求，加強市域頂層設計，為全市營商環境建設提供制度安排及政策保障。一是加強與滬蘇兩地在標準、計量、檢測認證等基礎領域加強合作，推動標準和檢測認證結果的互認。二是深入推進“最多跑一次”改革，減少審批事項，優化審批流程，推行精細化服務，企業對長三角一體化發展的痛點、堵點、難點更敏感，平時多送政策、送服務上門，盡量減少檢查、督查和調研，少干擾企業，為企業創造寬松的環境。三是面對重大產業項目落地開建出現的大量人力資源涌入，制定引進各類緊缺型人才專項政策，營造更具活力的環境，吸引創新要素集聚，營造域外人才愿意來、留得住、用得上的人才環境。 （作者單位：中共嘉興市委黨校）