淺談推動農(nóng)村土地“三權”分置的途徑

陳一梅　代金芬

推動農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置的有序?qū)嵤?，進一步明晰所有權，不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，維護好農(nóng)民權益，促進土地資源的合理利用，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一、制約著“三權”分置的因素

1、小農(nóng)意識強，寧愿土地荒蕪，不愿土地流轉。在外打工的農(nóng)民，不愿意將土地轉讓，牢牢掌控在自己手中，造成土地季節(jié)性的荒蕪。據(jù)調(diào)查，半高山以上地區(qū)季節(jié)性的拋荒耕地約占耕地面積的10%以上，大面積撂荒影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也給農(nóng)村經(jīng)濟造成較大損失。

2、土地零星分散、交通不便不利于“三權”分置推進。在山區(qū)地方，多是溝壑縱橫，山高坡陡，處于高山、半高山的土地較多，這些土地多處于地塊零星、貧瘠、交通不便的區(qū)域，很難找到合適的經(jīng)營主體去流轉。農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨雙重風險，經(jīng)營主體對投資農(nóng)業(yè)極為慎重。

3、簽訂合同不夠規(guī)范，產(chǎn)生糾紛，影響“三權”分置推進。大部分土地流轉操作不夠規(guī)范，有的不簽訂書面合同，就是口頭約定，有的即使簽訂了合同，但合同條款不詳細，權利、責任等事項設定不全面、不規(guī)范，導致糾紛的產(chǎn)生，走上法律途徑。

4、土地流轉服務平臺發(fā)揮作用不好，對“三權”分置造成影響。雖然都建立了土地流轉服務中心，但是由于人員配置不足，經(jīng)費沒有保障，缺乏流轉服務平臺及工作機制和激勵機制，實際發(fā)揮作用有限，特別是信息發(fā)布傳遞服務、流轉價格評估指導服務、流轉鑒證服務以及檔案管理等方面存在缺失。有的流轉靠經(jīng)營戶與農(nóng)民一家一戶直接面對面商談，工作難做，進度慢。股份合作型流轉、土地入股保底分紅型流轉等流轉比例比較低，經(jīng)營業(yè)主與享有承包權的農(nóng)民的利益關系不緊密，致使流轉關系不穩(wěn)定。有不少農(nóng)民將土地當成生活最后的依托，由于沒有替代的保障制度，也有農(nóng)民不敢、不愿把土地流轉。

5、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體帶動力較弱。優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不多，許多家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟組織還處于起步階段，規(guī)模過小，經(jīng)營層次較低，實力不夠強，輻射帶動能力弱，不能帶動更多的經(jīng)營主體流轉土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

二、推動“三權”分置的途徑

1、深化對“三權”分置改革的認識。推進“三權分置”改革、理順土地關系，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。開展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地確權，明晰土地產(chǎn)權關系，對更好地維護村集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權益，對維護農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義;推進“三權分置”，搞活農(nóng)村承包土地經(jīng)營權，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，對提高土地資源利用效率，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率，具有重要意義;培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對農(nóng)業(yè)后繼有人，對推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。因此，要提高認識、統(tǒng)一思想，堅定不移地推進這項改革，將“三權”分置改革工作作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點之一，根據(jù)職能分工，充分發(fā)揮各職能部門作用，切實做好該項改革的推進工作。

2、加強農(nóng)村土地“三權”分置管理與監(jiān)督。確立農(nóng)村土地經(jīng)營權分置的具體范圍、原則，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權分置的形式，明確分置的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法;規(guī)范農(nóng)村土地分置的合同，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權分置合同的指導、鑒證、仲裁制度;建立農(nóng)村土地經(jīng)營權分置檔案，重點對擬出讓方的土地基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地順利實現(xiàn)“三權”分置;要加強對土地經(jīng)營權分置雙方的管理，積極引導農(nóng)民簽訂規(guī)范的土地經(jīng)營權分置流轉協(xié)議，對雙方的責、權、利作出明確規(guī)定;嚴格執(zhí)行土地承包法律法規(guī)，做到土地承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。加強對農(nóng)村土地經(jīng)營權分置合同的審查、監(jiān)督，及時辦理合同變更、解除和簽證，規(guī)范合同的登記、立卷和歸檔;規(guī)范基層組織參與土地流轉的行為，不得阻撓農(nóng)民自愿合理流轉土地。

3、建立健全工作服務機制。改進流轉機制，在堅持農(nóng)民自愿的基礎上，更多采用委托流轉，由農(nóng)民先將土地委托給鄉(xiāng)、村集體，再由村集體流轉給經(jīng)營戶，這樣有利于推行整片流轉，減少土地流轉糾紛，提高流轉的實際效果。要創(chuàng)新流轉形式，更多地推行股份合作型流轉、土地入股保底分紅型流轉等形式，促進業(yè)主和農(nóng)戶形成利益一致的共同體，使土地的流轉關系更穩(wěn)定。完善流轉服務。要解決縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉服務中心人員和經(jīng)費保障問題，完善工作機制和激勵機制，充分發(fā)揮其信息發(fā)布傳遞服務、流轉價格評估指導服務、流轉合同簽訂鑒證服務以及檔案管理、糾紛調(diào)處仲裁等功能。要建立完善土地流轉交易平臺，引導流轉雙方通過公開平臺進行交易。要做好對經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權確認服務，為抵押融資和權屬流轉提供便利，為拓展土地經(jīng)營權權能創(chuàng)造條件，建立流轉保障。要認真研究探索為符合條件的土地轉出農(nóng)民建立基本生活保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂，提高農(nóng)民流轉的積極性。加強流轉監(jiān)管。認真做好土地用途管制的落實，嚴格按農(nóng)業(yè)法、土地承包法和基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)制止和查處擅自將耕地“非農(nóng)化”、破壞耕地行為。

4、完善政策扶持體系，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實施“三權”分置放活經(jīng)營權，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主要力量。要推進家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、集體合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)服務組織等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，扶持創(chuàng)建示范性家庭農(nóng)場，抓好農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范提升，鞏固擴大農(nóng)民合作社綜合社試點，培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。要引導新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結機制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益;支持新型經(jīng)營主體相互融合發(fā)展。要著力完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、稅收、用地、項目扶持等政策，重視農(nóng)信擔保公司發(fā)展，為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供渠道。

（作者單位：1.564700貴州省遵義市赤水市金華街道農(nóng)業(yè)服務中心;2.564700貴州省遵義市赤水市農(nóng)村發(fā)展服務中心）