探析新森林法修訂下的安陽市公益林建設及管理模式

郭威

生態公益林是森林分類經營的產物，是發揮森林生態效益、森林社會效益的主體，其不僅在整個森林生態系統中起著重要作用，在整個林業法律體系中也占有重要地位。2019年12月28日，我國完成對森林法的第三次修正，關于公益林的有關內容也做出了較大調整，以原森林法為制度依據的公益林建設管理模式已存在一定的滯后性，亟待完善和改進，以期在新法施行后能夠與時俱進、有效銜接。

一、安陽市公益林建設管理現狀

當前，安陽市生態公益林經營管理的核心措施主要是保護，明確了公益林范圍，采取了嚴格的限伐政策，建立起了行之有效的公益林護林員隊伍，并將公益林作為森林資源重點監管對象開展年度執法巡查，有效保障了生態公益林安全。

二、新森林法關于公益林的新定位

1、分類概念新。分類經營管理制度是貫徹新森林法的主線概念。在2009年森林法第二次修正后，森林按照分類經營管理理念，將五大林種既防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林納入法條，但法律內容中仍未出現“公益林”和“商品林”的字眼;2019年新修訂的森林法重新梳理了森林分類經營類型，在“總則”中規定“對公益林和商品林實行分類經營管理”，確定了公益林的劃定范圍，對公益林和商品林確立不同的經營、管護制度，將分類經營管理概念徹底寫入法律，明確了法律地位，同時也更突出林種主導功能、注重發揮多種功能，以實現森林資源科學經營和永續利用。

2、利用理念新。新森林法規定“在符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能的前提下，經科學論證，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅游等”。由此可見，生態公益林的經營目的，是在充分保障和發揮其生態效益基礎上，充分、合理發揮經濟效益，以期達到效益最大化，實現雙贏或多贏。

3、補償結構新。新森林法提出的補償包括兩種形式：一是生態補償，明確提出“國家建立森林生態效益補償制度，加大公益林保護支持力度，完善重點生態功能區轉移支付政策，指導受益地區和森林生態保護地區人民政府通過協商等方式進行生態效益補償”;二是權益補償，規定“公益林劃定涉及非國有林地的，應當與權利人簽訂書面協議，并給予合理補償”。由于新法剛剛修訂，暫未出臺補償配套政策，也尚未具體規定補償方式，但從表述中仍可以看出，新森林法關于公益林補償的結構完整、層次清晰，生態補償主要根據生態效益的發揮進行補償，權益補償主要根據發展限制的程度進行補償，補償方式也趨于靈活。

三、當前管理模式與新森林法內容不相適應

1、思想認知較局限。在概念上，習慣將公益林等同于防護林和特種用途林，以林種分類來區分、界定公益林和商品林，導致人為的將森林功能機械分割，只關注林種所表現出來的主要功能，忽視甚至破壞了林種所隱藏的功能，局限性較大，與新森林法對公益林和商品林的法律定位不相適應。

2、經管模式較單一。當前，安陽市對生態公益林的經營管理思路主要停留在保護層面，但在重保護的同時，忽視了適度的經營利用，輕視了發揮公益林有限的經濟效益，導致現有生態公益林經營管理模式較單一，與新森林法的經營利用理念不相適應。

3、補償機制不完善。一是生態補償不靈活，河南省生態補償機制為“分級補償”，根據國家級公益林和省級公益林的分類，由中央財政和地方財政分別撥付。河南省集體公益林生態補償標準為國家級150元/hm·a，省級75元/hm·a，差距較大，不利于充分發揮公益林的綜合效益。二是權益補償未實施，安陽市公益林均為集體林，按照原森林法規定和相關政策，只進行生態補償，未對非國有林地的權利人進行生態補償以外的權益補償，與新森林法加強對非國有公益林經營者權利保護的精神不一致。

四、完善管理模式的建議

1、樹立思想概念新認知。公益林的經營、管理、利用，應在正確認識的基礎上開展：一是要樹立正確的法治觀，在思想上應迅速將“依規施治”調整為“依法施治”，透徹領悟新森林法精神，深刻領會分類經營管理的概念，適度解放林種分類思想的禁錮，形成全新的公益林法治觀念;二是樹立正確的林種觀，應以保障生態效益發揮為主，兼顧多種效益發揮為輔，形成“綜合治理、多效發揮”的森林經營新理念。

2、建立經營利用新模式。公益林的經營管理，應多措并舉、適度利用、綜合治理：一是大力保護，嚴格執行新森林法等法律法規，加大執法、巡護和宣傳力度，全面防范、嚴厲打擊破壞林區生態的違法犯罪行為，確保公益林生態效益發揮穩定;二是合理改造，對公益林中質量較差、功能較弱的殘次林、低效林進行林分改造，通過撫育采伐、局部造林、封山育林等育改結合的方式，調整結構、優化林相，提高森林的利用效率;三是適度利用，以“生態為主，兼顧發展”為原則，出臺相關政策，引導、鼓勵林農在林種結構成熟、林分質量較好、生態區位較弱、地理位置偏遠的公益林區適度開展林下種植養殖，同時也要鼓勵涉及公益林區的森林公園合理開展森林旅游，充分發揮公益林的經濟效益，確保綜合效能的協調發揮。

3、建立綜合補償新機制。一是建立生態效益指標評價體系，考慮公益林的區劃主體、保護等級、生態區位、森林權屬、林種結構、林分質量、改造成本、管護成本、利用程度、效能發揮等因素，建立一套科學的生態效益指標評價體系，用以評價公益林的生態效益和經濟效益發揮程度;二是搭建生態補償協商平臺，以縣級森林生態保護地區人民政府為協調、協商的主體機構，以其上級人民政府林業主管部門為業務指導機構，邀請受益地區人民政府及林業主管部門，廣泛征求公益林權利人意見，根據生態效益指標評價結果進行充分協商，確定生態效益補償標準;三是建立權益補償標準評估體系，根據公益林的面積、生態效益補償標準，當地社會經濟發展狀況，林業產業產值等因素，量化指標，綜合評估公益林劃定對當地經濟發展、林農收益的限制程度，從而確定補償標準;四是統籌開展綜合補償，應統籌開展、綜合運用生態補償和權益補償，形成互相配合、互為補充的關系，在合理的基礎上極大提升補償標準，充分保障非國有公益林經營者的權益。

（作者單位：455000河南省安陽市退耕還林工程和生態公益林保護工作站）