城鎮規劃與土地儲備問題研究

張樹麗

在我國的土地儲備工作中，都是圍繞加強土地的調控、規范土地市場的運行和促進土地節約集約的利用進行的。不管是城鎮的建設還是管理都是根據城鎮規劃進行的，對城鎮的空間和發展進行科學合理的安排。就目前實際情況看，我國的城鎮規劃和土地儲備在現代化的進程中有脫節的現象，限制了土地儲備的合理發揮，影響了其最佳的效益。對此文章對城市規劃和土地儲備問題進行了探討和研究。

1、城鎮規劃與土地儲備的關系

城鎮規劃和土地儲備都是政府管理城鎮化發展、促進土地資產保值和增值變現的方式，這其中城鎮規劃是土地儲備的前提基礎，土地儲備是現實城鎮規劃的有效措施。兩者的有機結合可以提升土地的利用率和完善土地的利用結構。城鎮規劃和土地儲備有相同點也有不同點。兩者可以有效的將土地資源進行節約利用，保證城市的合理科學開發。除此之外兩者在城市化發展的進程中又有不同點，土地的儲備注重的是在短時期內創造的價值和效益，城鎮規劃則是以長遠的眼光看待問題，更重視的是用宏觀的角度來看待城鎮的發展，涵蓋內容較廣。

2、土地儲備與城鎮規劃之間存在的問題

（1）城鎮規劃質量影響土地儲備效果

一個地區城鎮規劃方案的出臺決定著城市的發展和建設的大方向。在很多地區的城鎮規劃中，更多的只是看中城鎮的大體形態在外在的形象，一些小細節例如交通網絡的規劃和小區是否規范重建等方面的調查有所忽視。經過大體的調查和研究之后制訂出的土地儲備計劃很可能會受到一些小問題的牽制而無法正常運行，造成了土地回收儲備工作的延期甚至滯后，將土地儲備工作放到了被動地位，無法按照原計劃進行回收儲備工作，導致土地資源無法發揮其原有效益。一個地區的城市規劃不能在短時間內進行頻繁的調整，一旦進行調整就會耽誤大量的工作時間。由此可以看出城市規劃無法在短時間內有效的引導土地的儲備工作。

（2）以土地儲備可實現的利益來指導城市規劃

由于地區政府對土地財政的依賴和土地儲備部門的主觀判斷缺乏科學合理的技術指導，就模糊土地儲備部門的工作目標，甚至會以土地儲備在短期內可實現的效益來作為確定城市規劃的重要因素。例如在實際工作中，為了實現城鎮的經濟利益，會大力開發土地地塊，特別是實物的儲備要早于規劃的審批，政府會在不了解真實場地的規劃面積和使用性質的情況下進行盲目的預算，很大幾率將儲備的土地和前期規劃的面積重合，初期規劃的道路出現在地皮穿越的情況。城市發展離不開經濟效益的提升，但是政府有時會為了在短時間內提升經濟效益而廢棄城鎮規劃，長遠看非常不利于城市的發展。

（3）土地儲備與城市規劃的用地分類不統一

通過眾多城鎮的實際發展調查可以發現，很多地方的城鎮規劃和土地儲備的用地分類不統一。土地的儲備是城鎮土地管理的組成部分，土地管理工作是依據《全國土地分類》來開展工作的，但是城鎮規劃確實依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》來開展工作的，雖然兩者是從屬關系，但是依據的政策不同分類也不同，就會導致同一塊土地的使用性質無法準確定位，在土地完成回收儲備之后后期的出讓工作對土地的兼容性有很高的要求，但是在城鎮規劃中對土地的性質規劃有比較寬松，導致兩者的應用存在沖突。

3、土地儲備中發揮城鎮規劃作用的策略

（1）在一個城鎮的發展過程中，城鎮規劃和土地儲備是相輔相成的，城鎮規劃的工作要融入到土地儲備的整個過程中，特別是在選擇需要回收和儲備的土地資源時不能淺顯的停留在資源的申請和審批階段，要進行下一步的發展。在城鎮規劃部門中，有著詳細的城市規劃信息，這些信息要全力的支持和幫助土地儲存部門開展工作，科學合理的按照城市建設的重點來選擇土地的儲備和范圍。在進行土地儲備工作過程中要有一定的科學性和合理性，需要以政府出臺的規劃內容為指導方向，土地儲備工作要盡早開展，之后再進行交通網絡的建設和城鎮服務基礎的建設，從而將土地的收益做到最大化。

（2）城鎮規劃要成為土地儲備工作的基礎和前提。在城市的土地儲備中工作中需要做到三個階段，一是信息資源的儲備，二是紅線的儲備，三是實物的儲備。在第一階段的信息資源儲備階段就要結合最近時間內的城鎮規劃方案和建設方案來全面的尋找土地儲備的資源。這其中包含著眾多內容，例如經濟發展的計劃、城鎮中重點的發展項目和內容、城鎮土地儲備的重點地區和根據土地的應用性質而需要置換的用地等，這些都是第一階段需要解決的內容。在工作開展過程中，不能回收和儲存不符合規劃標準的土地資源，或者是開發之后不利于經濟增長的土地以及城鎮的綠化用地等。

（3）有效的提升城鎮規劃的質量可以在日后土地資源出讓之后增加收益。城鎮規劃有利于土地資源的整合、城鎮功能的完善以及城市綜合能力的提升，對其有積極的促進作用。一個城鎮的規劃方案一旦制定完成在短時間內不可以在進行隨意的更改，因為會占用額外的大量的時間，如果不得不進行修改需要經過全面的協商聽取多方面的建議和意見，同時也需要耗費大量的時間和精力。想要提升城鎮規劃的質量，需要工作人員在制定初期就具備一定的前瞻性和可行性，用較高質量的城鎮規劃方案引導土地儲備工作的開展。在較高質量的城鎮規劃方案引導下的土地儲備可以最大程度的完善城市空間結構和資源，做到土地資源的配置優化，將土地資源的作用價值呈現最大化。

（4）在進行城鎮規劃時要留出一定的用地面積，同時還要制定出土地儲備出讓中的土地兼容性。在經濟的快速發展中，我國的城鎮化正在大踏步前行，制定的城市規劃很可能由于經濟的快速發展而不符合城鎮發展的需求，因此在進行土地規劃過程中，一定要預留出彈性用地這是非常有必要的，可以在出現問題的時候及時進行解決。

綜上所述，土地儲備是政府規劃城鎮建設的重要方式。城鎮規劃不僅僅能提升土地的利用效率還是土地儲備資源的有效保證。土地儲備需要城鎮規劃的參與，只有這樣才能實現城鎮發展利益的最大化。實際工作開展過程中的一些問題和矛盾需要我們一起面對和解決，從而有效保證城鎮的穩定健康發展。

（作者單位：122000遼寧省朝陽市土地儲備中心）