農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的有效保護

董紅 王有強

摘 要：當(dāng)前在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護，主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)價格偏低，固定不變;流轉(zhuǎn)收益分配不合理;土地的農(nóng)業(yè)用途被改變;農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)被侵犯等。其原因主要為：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位;農(nóng)民權(quán)益保護相關(guān)制度不完善;基層政府對土地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干預(yù);土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系不健全等。為了加強對土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益的保護，需要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地歸行政村一級農(nóng)民集體所有，并完善相關(guān)制度;減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的不當(dāng)干預(yù)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與監(jiān)管;培育縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)市場化服務(wù)環(huán)境等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民權(quán)益保護;集體土地所有權(quán);土地流轉(zhuǎn)收益

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益活躍。中央先后出臺了一系列的政策和法規(guī)，強調(diào)在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓等多種方式流轉(zhuǎn)土地。這對保障農(nóng)村土地規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民收入和土地資源配置效率等發(fā)揮了積極作用。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，一個突出問題是農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護，這已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展。研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護問題，探究加強農(nóng)民權(quán)益保護的對策措施具有重要意義。

一、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損的狀況

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深入開展，取得了一定的成效，有力地促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，提高了農(nóng)民收入，加快了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化進程。但由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上還處于探索階段，加上受各種因素的影響，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護。主要表現(xiàn)為：

（一）流轉(zhuǎn)價格偏低，而且固定不變

從整體上來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格偏低。調(diào)查（在2018年6-9月，課題組在陜西的咸陽、渭南、漢中三市就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護問題進行了調(diào)研，共調(diào)查了12個村，調(diào)查對象為360個農(nóng)民。調(diào)查采取問卷調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式。文章中調(diào)查顯示的數(shù)據(jù)和資料都來自課題組的調(diào)研）顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格平均為每畝400～600元，一些偏遠地區(qū)的流轉(zhuǎn)價格為每畝100～300元，個別經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)的流轉(zhuǎn)價格為每畝700～1 000元。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)價格的滿意度，76.2%的農(nóng)民表示不滿意;11.4%的農(nóng)民表示很不滿意，兩項合計為87.6%?？梢?，大部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)價格不滿意。這直接影響了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性和土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)性。另外，土地流轉(zhuǎn)價格是靜態(tài)的，在簽訂流轉(zhuǎn)合同時確定后，基本上不作改變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整，使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高得到相應(yīng)提高，必然影響農(nóng)民的長遠利益。

（二）流轉(zhuǎn)收益分配不合理

土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益被侵犯的一個重要表現(xiàn)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)歸流出土地的農(nóng)民所有，村集體或者基層政府等無權(quán)參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配。以調(diào)查的某鎮(zhèn)為例，鎮(zhèn)政府為了促進鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，由鎮(zhèn)政府集中把農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)過來，再出租給外來的種植大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)種植蔬菜或者葡萄、櫻桃等果樹。鎮(zhèn)政府在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地時，給農(nóng)民的流轉(zhuǎn)費為每畝每年500元，而把土地出租給種植大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)時，收取的租金為每畝每年1 000元。又如，江蘇省某市規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實行年租制的，流轉(zhuǎn)收益原則上按照政府20%、村集體40%、農(nóng)民40%的比例分配[1]?？梢?，基層政府等在土地流轉(zhuǎn)過程中與農(nóng)民爭利，參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配。這顯然侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益，將本來屬于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益非法占有。

（三）土地的農(nóng)業(yè)用途被改變

有些種植戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)在流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地后，對流轉(zhuǎn)土地進行非農(nóng)化利用，或者擅自在土地上建造永久性建筑物或者辦工廠[2]。調(diào)查顯示，19.2%的農(nóng)民表示在土地流轉(zhuǎn)過程中存在改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。擅自改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，不僅違反了土地流轉(zhuǎn)法律和政策，而且對流轉(zhuǎn)土地的自然條件造成嚴(yán)重破壞。在流轉(zhuǎn)期限屆滿時，農(nóng)民恢復(fù)土地農(nóng)業(yè)用途需要花費大量的人力、物力和財力。有的土地非農(nóng)化利用后受到的損害是永久性的，根本無法恢復(fù)。農(nóng)民即使恢復(fù)了土地的農(nóng)業(yè)用途，但利用該土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本將大幅度提高，從而導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益減少[3]?？梢姡魅敕綄α鬓D(zhuǎn)土地進行非農(nóng)化利用，間接損害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。

（四）知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)被侵犯

知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中享有的一項十分重要的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)村土地享有承包經(jīng)營權(quán)，有權(quán)按照自己的意愿決定是否流轉(zhuǎn)土地及流轉(zhuǎn)的方式等。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等權(quán)利。例如，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民有權(quán)真實了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，真正參與到土地流轉(zhuǎn)活動中，對流轉(zhuǎn)土地及流轉(zhuǎn)形式等有決策權(quán)等。但在實踐中，農(nóng)民的這些權(quán)益經(jīng)常被侵犯。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有經(jīng)過農(nóng)民同意，就將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體，或者直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，或者違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)土地。調(diào)查顯示，42.1%的農(nóng)民表示對土地流轉(zhuǎn)不知情，32.4%的農(nóng)民表示在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有行使決策權(quán)，45.3%的農(nóng)民表示沒有參與土地流轉(zhuǎn)。這表明在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利不同程度受到侵犯或者被忽視。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損的原因

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益被侵犯或者被忽視，其原因是多方面的。既有制度方面的原因，又有政府不當(dāng)干預(yù)的原因，還有市場化服務(wù)方面的原因。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確，所有權(quán)主體虛位

雖然現(xiàn)行《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》和最新的《土地管理法》等法律對農(nóng)村土地所有權(quán)作了相應(yīng)規(guī)定，確立了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有制度，但這些法律對農(nóng)民集體的范圍規(guī)定模糊不清。在我國，農(nóng)民集體包括小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三級。農(nóng)村集體土地屬于哪一級農(nóng)民集體所有，法律沒有作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛置，使農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制成為名義上的所有制，是沒有實際內(nèi)容的空殼。（1）農(nóng)民集體作為所有者，對農(nóng)村集體所有土地享有的占有、使用、收益和處分權(quán)很有限[4]，農(nóng)村集體所有土地的最終處分權(quán)始終掌握在國家（主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家來行使）手中。（2）村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟組織等事實上更多地是對農(nóng)村集體土地進行經(jīng)營管理。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明確，所有權(quán)主體虛位，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等組織支配農(nóng)村集體土地、干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動等提供了可乘之機。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等組織正是基于農(nóng)村集體土地代表者的身份對農(nóng)村集體土地行使所有權(quán)，不當(dāng)干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動，如強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地、越俎代庖非法流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地、參與土地流轉(zhuǎn)收益的分配等，從而成為農(nóng)村集體土地的實際支配者和最大受益者，使農(nóng)民合法權(quán)益被侵犯。

（二）相關(guān)制度不健全

近年來，國家為了促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范進行，出臺了《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等政策性文件，還在多個中央一號文件中對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作了規(guī)定。這些法律法規(guī)和政策性文件有力地促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，但在保護農(nóng)民權(quán)益方面存在不足。（1）對有關(guān)問題的規(guī)定比較概括?，F(xiàn)行法律法規(guī)和政策性文件對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)問題規(guī)定的比較概括，尤其是沒有對土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)收益的分配、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)等問題作出具體而明確的規(guī)定，為基層政府等非法干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了可乘之機，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)暗箱操作、侵占農(nóng)民利益等現(xiàn)象發(fā)生。（2）缺乏流入方經(jīng)營能力評估制度和經(jīng)營風(fēng)險保證金制度?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)前，要對流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進行評估，也沒有規(guī)定流入方要交納經(jīng)營風(fēng)險保證金[5]。土地流轉(zhuǎn)后，如果流入方在經(jīng)營方面出現(xiàn)失誤，不能履行合同，必然給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民造成很大損失。造成損失后，又缺少有效的補償辦法。這加大了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險，使農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障。（3）缺乏流轉(zhuǎn)收益增長機制[6]。在現(xiàn)行的制度框架下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實行收益固定不變制度，沒有建立流轉(zhuǎn)收益增長機制，流轉(zhuǎn)價格在簽訂流轉(zhuǎn)合同時一旦確定基本不變，流轉(zhuǎn)期間內(nèi)也不再調(diào)整，農(nóng)民獲得的土地流轉(zhuǎn)收益沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而相應(yīng)提高。這顯然不能保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的長遠收益。

（三）基層政府的不當(dāng)干預(yù)

按照《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對承包地享有承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)屬性，屬于用益物權(quán)，國家保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變。農(nóng)民對承包的土地進行流轉(zhuǎn)是法律賦予的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)堅持“自愿、合法、有償”的原則。對于農(nóng)民來說，是否流轉(zhuǎn)土地、流轉(zhuǎn)的面積、流轉(zhuǎn)的方式及流轉(zhuǎn)價格等由自己決定，任何人不得干涉。但從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐來看，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益被不法侵犯。

第一，通過行政手段間接干預(yù)土地流轉(zhuǎn)。在這種模式下，政府并不直接干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，而是通過制定各種形式的規(guī)劃，例如設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃等，把農(nóng)民的承包地納入規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，讓農(nóng)民按照政府的意愿流轉(zhuǎn)土地[7]。以筆者調(diào)查的某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)政府制定了“發(fā)展千畝設(shè)施農(nóng)業(yè)”規(guī)劃，然后以統(tǒng)一服從政府的千畝設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)劃為名，要求農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營能力的農(nóng)戶（主要是外地種植大戶）和農(nóng)業(yè)公司。面對居于強勢地位的政府，農(nóng)民們不能抗拒，只好被動接受，按照政府的意愿被迫流轉(zhuǎn)自己的承包地。

第二，直接參與土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種民事行為，其主體是流出方（農(nóng)民）和流入方（主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的種植大戶或者農(nóng)業(yè)公司），二者之間是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系。政府參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但不是土地流轉(zhuǎn)的主體。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府的角色是服務(wù)者和監(jiān)督者，其主要職能是制定區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地流轉(zhuǎn)政策，提供土地流轉(zhuǎn)信息，為流出方與流入方提供服務(wù)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，對流轉(zhuǎn)土地的用途進行監(jiān)管等。但從土地流轉(zhuǎn)實踐來看，有些地方政府出于“政績”的需要或者急于發(fā)展地方經(jīng)濟以及提高農(nóng)民收入的考慮，以流入方的身份參與土地流轉(zhuǎn)。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某縣在實施千畝蔬菜水果大棚示范項目時，縣農(nóng)業(yè)局以流入方的身份，通過租賃的方式從農(nóng)民手中流入承包地，與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。縣農(nóng)業(yè)局建成大棚后，再將大棚出租或者承包給有實力的種植大戶或者農(nóng)業(yè)公司。這顯然違背了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律和政策的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村土地在違背農(nóng)民意愿的情況下進行流轉(zhuǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系不健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的市場服務(wù)體系。成熟的市場服務(wù)體系不僅能夠為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序進行，而且有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益。從實踐來看，完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系還沒有形成，不能滿足土地流轉(zhuǎn)的需要，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益無法得到有效保護。

第一，缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)中介組織。土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)性比較強，需要完善的流轉(zhuǎn)中介組織提供專業(yè)化服務(wù)。目前，大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比較分散，流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織很少，沒有形成成熟的土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。由于缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，難以在流轉(zhuǎn)雙方之間發(fā)揮牽線搭橋的作用，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)意愿卻找不到合適的流入方，或者需要土地的流入方找不到流出方的情形，土地流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)。即使實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，主要也是在村內(nèi)、組內(nèi)或者親戚之間進行[5]。這嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效率，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，使土地資源的效益不能實現(xiàn)最大化。

第二，缺乏流轉(zhuǎn)價格形成機制。土地流轉(zhuǎn)的價格主要受土地市場供求關(guān)系的影響。確定土地流轉(zhuǎn)價格，不僅要考慮土地的自然因素，而且要考慮土地的經(jīng)濟社會因素如土地的區(qū)位、土地的增值等。目前，大多數(shù)地方缺乏土地流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)，沒有形成市場化的土地流轉(zhuǎn)價格形成機制，土地流轉(zhuǎn)價格的確定帶有很強的主觀性和隨意性[8]。這種土地流轉(zhuǎn)價格機制對農(nóng)民很不利。因為，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民一方缺乏土地流轉(zhuǎn)知識，加上與流入方在信息和力量等方面處于不對稱地位，其土地流轉(zhuǎn)收益難以得到有效保護。

三、保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的對策建議

加強農(nóng)民權(quán)益保護是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中刻不容緩的一項重要任務(wù)。只有加強農(nóng)民權(quán)益保護，才能促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康、有序、快速發(fā)展。今后，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀出發(fā)，在借鑒土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有針對性采取一些必要措施。重點從以下幾個方面進行：

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護問題的關(guān)鍵?？紤]到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中因土地產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中合法權(quán)益得不到有效保護這一現(xiàn)實，有必要從立法上明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。（1）明確規(guī)定農(nóng)村集體土地歸村級農(nóng)民集體所有。理由如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體范圍過大，監(jiān)督管理的成本比較高，不宜成為農(nóng)村集體土地所有者。村民小組組織不健全，管理比較渙散，職權(quán)比較模糊，無法承擔(dān)起農(nóng)村集體土地所有者的職責(zé)，基本上已經(jīng)被從農(nóng)村集體土地所有者范圍中予以排除。村級組織范圍大小比較合適，有健全的農(nóng)村基層組織——村民委員會，能夠代表農(nóng)民意愿獨立行使職權(quán)，適合充當(dāng)農(nóng)村集體土地所有者。建議修改相關(guān)法律，確立農(nóng)村集體土地歸村級農(nóng)民集體所有制度。（2）明確農(nóng)民不僅對農(nóng)村集體土地享有承包經(jīng)營權(quán)，而且對農(nóng)村集體土地享有所有權(quán)。土地集體所有意味著農(nóng)村集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員共同所有，集體經(jīng)濟組織的每一個成員都對集體所有土地享有平等的所有權(quán)。考慮到我國的實際情況，可以通過建立土地股份合作社的方式實現(xiàn)農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)。具體規(guī)定為：以行政村為基本單元，把集體土地量化到集體經(jīng)濟組織每個成員名下，由持股農(nóng)民組建土地股份合作社，通過土地股份合作社的形式使農(nóng)民的集體土地所有權(quán)予以實現(xiàn)[1]。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度

健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護問題的一個重要方面?？紤]到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中因流轉(zhuǎn)相關(guān)制度不完善導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益得不到保護的現(xiàn)實，需要從以下幾個方面進行完善：（1）對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題作出具體而明確的規(guī)定。在《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和相關(guān)的政策性文件中對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)收益的分配、流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利與義務(wù)等問題作出具體而明確的規(guī)定，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供可操作性的依據(jù)。（2）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流入方經(jīng)營能力評估制度和經(jīng)營風(fēng)險保證金制度。為了保證土地流入方有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力，有必要建立土地流轉(zhuǎn)流入方經(jīng)營能力評估制度。具體規(guī)定為：在土地流轉(zhuǎn)前，由縣級自然資源部門對土地流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進行評估，評估合格的，才能從農(nóng)民手中流入土地;如果評估不合格，不能流入土地。同時，規(guī)定土地流入方要向縣級自然資源部門繳納一定數(shù)量的經(jīng)營風(fēng)險保證金，以降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險，如果流入方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)失誤，對農(nóng)民造成的損失能夠通過風(fēng)險保證金進行賠償，從而保護農(nóng)民的合法權(quán)益。（3）建立土地流轉(zhuǎn)收益增長機制。建議規(guī)定土地流轉(zhuǎn)實行動態(tài)價格機制，流轉(zhuǎn)價格在流轉(zhuǎn)期內(nèi)可以作相應(yīng)調(diào)整，保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地獲得的收益能夠隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高得到相應(yīng)提高。

（三）減少不當(dāng)干預(yù)，強化指導(dǎo)和監(jiān)管

為了減少政府對土地流轉(zhuǎn)的不當(dāng)干預(yù)，確保土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，有必要規(guī)范基層政府的行為。（1）堅持土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿原則。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的一項權(quán)利，任何人不得干涉或者侵犯，土地是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少及流轉(zhuǎn)價格等應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己決定。政府不得以任何理由強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或者阻礙農(nóng)民依法自主流轉(zhuǎn)土地，也不得代替農(nóng)民作出流轉(zhuǎn)土地的決定。（2）強化基層政府對土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)。基層政府應(yīng)當(dāng)明確自己在土地流轉(zhuǎn)中的角色和地位，擺正與農(nóng)民的關(guān)系，始終以服務(wù)者、指導(dǎo)者的身份參與土地流轉(zhuǎn)，不能以流轉(zhuǎn)主體的身份參與土地流轉(zhuǎn)。（3）加大對流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管力度，防止土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)用途的改變。（4）明確法律責(zé)任，加大懲處力度。在法律中對政府不當(dāng)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定，并加大懲處力度，以此來約束和控制政府不當(dāng)干預(yù)土地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。

（四）培育土地流轉(zhuǎn)市場化服務(wù)環(huán)境

在土地流轉(zhuǎn)過程中，只有充分發(fā)揮市場機制的作用，才能有效實現(xiàn)土地資源效益的最大化。培育土地流轉(zhuǎn)市場化環(huán)境不僅有利于為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境，而且有利于保護農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。（1）從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對市場化服務(wù)的需求來看，需要搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系，考慮到我國農(nóng)村各地的實際情況，建議建立縣鄉(xiāng)相結(jié)合的兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，在縣（縣級市）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，為農(nóng)民提供專業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)是獨立的社會中介服務(wù)機構(gòu)，以第三方的身份參與土地流轉(zhuǎn)，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢與法律服務(wù)等[9]。（2）建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導(dǎo)機制[10]?？紤]到我國農(nóng)村的實際情況，建議建立土地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價格制度。政府根據(jù)土地的自然因素和社會經(jīng)濟發(fā)展因素等確定土地流轉(zhuǎn)的參考價格，流轉(zhuǎn)雙方以政府確定的參考價格為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上對土地流轉(zhuǎn)價格進行協(xié)商。這樣，既能使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)價格方面有一定的話語權(quán)，又能避免土地流轉(zhuǎn)價格確定的隨意性和主觀性，從而保護了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益。

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