中央部門預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀分析

季琳霞/文

一、審計現(xiàn)狀統(tǒng)計分析

（一）數(shù)據(jù)說明

1.數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于2014—2018年審計署公告的《中央部門（中央預算單位）年度預算執(zhí)行等情況審計結果》《中央部門年度預算執(zhí)行和其他財政收支情況審計結果》。即2019年第2號公告、2018年第43號公告、2017年第4號公告、2016年第5號公告、2015年第24號公告。本文統(tǒng)計的有關部門預算執(zhí)行審計涉及的財政資金范圍僅限于這5份公告中提及的資金。

2.統(tǒng)計范圍

由于審計署每年針對中央部門進行審計的對象有所不同，為保持對象在時間上具有一定的連續(xù)性，本文對2014—2018年接受審計的中央部門進行篩選，共選取25個部門作為最終統(tǒng)計對象。

具體部門為：外交部、發(fā)展改革委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、民委、公安部、民政部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務部、文化和旅游部、衛(wèi)生健康委、中國人民銀行、國資委、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、社保基金會。

3.數(shù)據(jù)處理原則

本文在進行統(tǒng)計分析的過程中，數(shù)據(jù)以萬元為單位，保留小數(shù)點后兩位。

（二）審計現(xiàn)狀描述性分析

1.預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀總體分析

中央部門預算執(zhí)行審計結果公告的披露，揭示了被審部門的數(shù)量及其涉及的違法、違規(guī)行為和對應的問題資金數(shù)額。具體統(tǒng)計結果見表1。

表1 2014—2018年中央部門預算執(zhí)行審計結果公告概況

由表1可以看出，隨著審計全覆蓋理念的不斷推廣，被審中央部門的個數(shù)在五年間呈現(xiàn)迅速增長的趨勢。2018年88個部門被納入了審計對象的范圍內(nèi)，相較于2014年的44個被審計部門，數(shù)量上翻了一番，表明中央部門預算執(zhí)行審計在國家治理中的作用得到越來越多的認同和重視。

主要問題資金金額數(shù)在2014—2016年呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢，但在2016—2018年先大幅下降，再快速上升，原因可能與被審單位個數(shù)的變化有關。2018年被審部門個數(shù)是五年來的最大值，而問題資金數(shù)也是歷年來最高值。2105被審部門個數(shù)雖然較2014年有所減少，但由于被審部門及其延伸的二級單位存在不同，造成口徑上的不一致，導致問題資金數(shù)變化沒有規(guī)律可循。總體來看，問題資金金額數(shù)與被審中央部門個數(shù)基本成正相關。

2.預算執(zhí)行審計分類分析

（1）問題資金分類

本文對2014—2018年25個中央部門預算執(zhí)行審計結果公告中所披露的問題資金進行分類。依據(jù)《中華人民共和國預算實施條例》，以問題資金重要性水平和問題經(jīng)濟實質(zhì)性原則為標準，將五年間審計結果公告中涉及的問題資金進行類別劃分。具體分類標準如下：

①資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范。包括賬外存放或通過虛假票據(jù)套取資金、違規(guī)理財或出借資金、未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定、違規(guī)處置資產(chǎn)等。

②會計核算不夠規(guī)范。包括款項應收未收、往來資金未及時清理、賬外資產(chǎn)、會計制度不健全、已完成基建項目未辦理竣工決算、政府采購不規(guī)范等。

③預算編報不夠完整準確。包括虛列支出、虛報項目內(nèi)容多申領項目經(jīng)費或人員經(jīng)費、代編預算、在部門預算中編報對地方專項轉移支付、部分資金未納入預算管理等。

④預算資金使用效率低。包括預算資金過多結余、資產(chǎn)閑置、資產(chǎn)浪費、投資損失等。

⑤改變預算資金用途。包括未經(jīng)批準在不同科目、項目間調(diào)劑使用資金，自行挪用、擠占、截留資金等。⑥預算外違規(guī)越權。包括項目未按計劃及規(guī)定執(zhí)行、違規(guī)收費、違規(guī)發(fā)放津補貼等。

⑦無預算、超預算、超標準列支。包括無預算、超預算、超標準列支“三公”經(jīng)費、會議經(jīng)費等。

（2）問題資金數(shù)額和比例分析

本文對2014—2018年審計結果公告中存在問題資金的被審中央部門問題資金金額數(shù)比例分布進行統(tǒng)計。具體統(tǒng)計結果見表2。

表2 2014—2018年被審計存在問題資金金額數(shù)及比例分析

由表2可以看出，問題資金金額比例最高的違規(guī)行為均是“資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范”，五年間占比都在50%左右。問題資金金額數(shù)占比第二位的是“會計核算不夠規(guī)范”，2014年比例最高達37.53%，隨后便呈逐年遞減的趨勢。“預算編報不夠完整準確”位列第三位，年均占比10%左右。“無預算、超預算、超標準列支”在所有問題資金金額中占比最小，每年均不足1%。其余三項違規(guī)行為涉及的資金金額所占比例不相上下，在1%—5%范圍內(nèi)變動。

通過以上分析可以得出，隨著審計力度和披露力度的增強，中央部門預算執(zhí)行中存在的部分問題得到了有效改善，會計核算變得更加規(guī)范，預算資金的使用效率有所提高。同時，資金資產(chǎn)管理不規(guī)范這類問題依然突出，預算外違規(guī)越權金額反復波動，“三公”經(jīng)費與會議經(jīng)費的無預算、超預算、超標準列支在比例上卻呈逐年上升趨勢。

（3）問題資金年度變化分析

通過統(tǒng)計分析問題資金金額數(shù)和比例變化，可以從縱向角度初步看出審計在中央部門預算執(zhí)行中的作用，但無法根據(jù)具體的問題類別來探究預算執(zhí)審計的效果。因此，本文將分類別研究不同類型問題資金的年度變化趨勢，從橫向角度探究審計對于每類問題的作用效果。

圖1 2014—2018年被審計中問題資金年度變化分析1

圖2 2014—2018年被審計中問題資金年度變化分析2

①資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范。除了2017年金額有所下降外，其余各年份金額均保持較高水平，且總體上呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。對資金資產(chǎn)管理的不規(guī)范，集中體現(xiàn)在中央部門違規(guī)利用財政資金進行出借、理財行為或違規(guī)將公有資產(chǎn)進行處置，獲取不正當利益。這一違規(guī)行為涉及金額較大，一方面表明財政預算資金在和國有資產(chǎn)在使用過程中隨意性較大，另一方面表明審計及部門內(nèi)部缺乏合理有效的監(jiān)管。

②會計核算不夠規(guī)范。金額總體上呈現(xiàn)出先增長，后下降的趨勢。2014—2016年，問題金額數(shù)不斷攀升，原因可能是恰逢政府會計體制改革，新制度尚未完善，且會計人員需要一定的調(diào)整和適應期，導致此類問題頻繁發(fā)生；2017—2018年，問題金額極速下降，且趨于平緩，表明審計提高中央部門會計核算水平方面成效顯著。

③預算編報不夠完整準確。預算編報問題的成因較多，且每項原因涉及的資金數(shù)較為分散，總體上呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。問題成因的多樣性和不可預測性給審計工作帶來了一定難度，使得審計未能有效遏制這類問題的發(fā)展，加上2015年新預算法的實施對預算編制提出了更高的要求，預算編報中存在的問題愈顯突出。

④預算資金使用效率低。五年來低效率預算資金金額的減少，是財政預算管理中績效管理成果體現(xiàn)，表明績效管理已貫穿審計工作始終，對于提高部門預算資金使用效率，減少預算資金閑置浪費起到了顯著成效。

⑤改變預算資金用途。通過改變預算資金用途而產(chǎn)生的問題資金額數(shù)大幅度下降，表明審計在規(guī)范預算資金使用方面取得了巨大成效。這類問題集中發(fā)生在科技部等擁有大量項目研究經(jīng)費的部門，審計對這些部門進行了針對性地檢查和監(jiān)督，最終將問題資金金額控制在了較小范圍內(nèi)。

⑥預算外違規(guī)越權。問題金額數(shù)總體上呈現(xiàn)出上下波動的趨勢，表明這一問題存在屢審屢犯現(xiàn)象。問題資金主要來源于利用部門影響力或行業(yè)資源，借由各種考試、咨詢、比賽等手段違規(guī)收取費用，或者以津貼、補貼等形式將財政資金發(fā)放給部門員工。這種假借公權力謀取私利的行為是對政府公信力的削弱，應給予相應重視。

⑦無預算、超預算、超標注列支。問題資金金額數(shù)不斷增加，且增速較快。這類行為涉及的問題資金主要是由“三公”經(jīng)費和會議經(jīng)費產(chǎn)生的，關系到中央部門是否清正廉潔。這類問題資金數(shù)額的極速增加，可以合理推斷出部門在預算資金的控制、管理和監(jiān)督方面存在漏洞，若不及時修正將帶來巨大風險。

二、審計存在問題

（一）審計在財政預算中參與度不足

財政預算是一個完整的流程，審計作為國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，應當貫穿于財政預算的全過程。目前，我國審計主要關注預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對另外三個環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督較少。在審計署的公告中，也只能找到有關預算執(zhí)行的審計結果，充分表明審計未能在實踐中踐行“全過程”的理念，做到從源頭入手防范財政預算風險。

（二）審計目標單一，以合規(guī)審計為主

從2014—2018年中央部門預算執(zhí)行審計的審計結果內(nèi)容上來看，公告中揭露問題大多是對財政預算資金合規(guī)性的審計結果，對資金的使用績效少有提及，且局限于是否存在過多申領、是否閑置、是否浪費等簡單的評判標準，沒有形成體系的績效評價制度和指標，與我國大力推進績效審計的工作的意愿相違背。

（三）審計屢審屢犯現(xiàn)象普遍存在

通過對不同類別問題資金的年度變化分析可以看出，在中央部門預算執(zhí)行審計存在的7類主要問題中，資金資產(chǎn)管理不夠規(guī)范和預算外違規(guī)越權這兩類問題涉及的問題資金金額呈現(xiàn)出明顯的波動趨勢，表明審計并沒有起到遏制問題發(fā)生的作用。

三、深化中央部門預算審計的對策性建議

（一）加大預算編制審計力度

預算編制是財政預算管理的第一個環(huán)節(jié)，可以為預算的執(zhí)行提供良好的基礎和保障。審計應當及時與人大溝通，同時建議人大財經(jīng)委吸收多專業(yè)人員參與預算編制的審計，以提升工作的專業(yè)度。

（二）強化績效審計

對財政資金使用效率要求的提高推動績效審計的發(fā)展。審計需適應形勢發(fā)展，將更多的人力、物力集中到對資金使用效率的評估中，建立切實可行的績效評價制度和指標體系，及時將績效評估結果向社會進行披露，接受公眾監(jiān)督。

（三）完善審計制度

屢審屢犯現(xiàn)象存在的原因主要來源于被審計部門對問題的重視程度不夠，僅從表面對問題進行修正，甚至對問題的存在置之不理，導致整改情況不盡如人意。要想解決這一問題，需要建立完備的審計制度，完善相關的監(jiān)督檢查機制，加強上級對下屬單位和部門以及外部對內(nèi)部的監(jiān)督和考核，提高社會總體監(jiān)管水平。