對加強行政事業單位預算管理的思考

鄒永平

摘 要 行政事業單位是行政單位和事業單位的統稱，是政府的組成部分，承擔著公共事務的服務、管理、監督等多項職能。規范、有效的預算管理能合理利用和分配資源，提高資金的使用效率，對地方經濟的騰飛起到增量作用。近年來，我國政府多次強調執政的科學性，高度重視預算的合法合規性，并于2018年對《預算法》進行了修正。此次修正進一步規范了政府的收支行為，對單位的預算管理提出了更高的要求。但我們也清楚地看到目前行政事業單位的預算管理還存在很多問題。本文對目前我國行政事業單位預算管理現狀展開分析，找出其中的問題，并對完善行政事業單位預算管理體系提出合理建議。

關鍵詞 行政事業單位 預算管理 思考

一、行政事業單位預算管理概述

行政事業單位預算管理是指財政部門和行政事業單位主管部門之間、各主管部門與下屬事業單位之間關于財政資金分配使用的制度。通過對預算進行管理，使財政資金的使用效率最大化，用最少的錢做最多的事，切實落實中央節約型政府的號召。加強預算管理主要是加強編制預算、預算審批、預算執行、決算與績效評價4個環節的監控管理。主要遵循以下3個原則：

（一）全員、全過程控制原則

與企業預算管理相似，行政事業單位實施預算管理重點強調的也是從預算編制到績效評價全過程的控制。預算管理的有效實施離不開單位從上至下全體人員的積極支持和參與。

（二）量入為出、效率優先的原則

單位和單位之間、部門和部門之間由于職能和業務的不同，有著各自的組織形式和業務流程，就是因為這樣的差異性，構建合理的預算管理體系才會顯得尤為重要。但預算管理的目標和單位的事業目標應該是一致的，預算管理中要考慮到不同部門的工作需要，使編制的預算能夠照顧全局的同時在預算管理的實施過程中要講求效率、注重實效。

（三）權責對等的原則

行政事業單位在預算的編制和執行過程中應該明確各個部門和每個員工的具體工作內容，明確其應該承擔的責任，使其明確其績效目標。為了充分發揮其主觀能動性，應按照個體的責任分配相應的權利，員工要嚴格對照自己的權限開展自己的工作，使預算任務能夠順利層層落實。

二、當前行政事業單位預算管理存在的問題

（一）行政事業單位預算管理意識淡薄

預算管理是一項復雜且涉及面很廣的系統性工作，涉及整個單位的各個部門。目前，行政事業單位領導和職能科室人員對單位預算的認識和重視度明顯不夠，對于支出的謹慎程度也明顯缺乏意識，認為支出責任完全是財務部門的責任。同時，對于“先有預算，后有支出，沒有預算，嚴禁支出”這一預算管理理念沒有深入貫徹。在發生日常支出時，不按照預算執行，導致資金使用效率低。這一問題在基層單位尤其突出。

（二）預算編制缺乏科學性

預算編制是一個單位財務活動的起點和核心，因此科學地編制預算對單位整體績效目標的實現顯得尤為重要。目前，預算編制的科學性還存在一定的欠缺，主要體現在以下兩個方面：

首先，預算的編制是一項對專業知識需求較高的工作，預算編制的前期需要收集大量有效的編制數據，在充分調研和小心的論證下，得出嚴謹和權威的數據支撐。同時，在預算編制的模式上也應該選擇較為科學的“零基預算”。但由于預算編制的時間較短，造成了預算單位無法做到目前財政部提倡的“零基預算”，單位往往簡化過程，以往年的預算作為基礎，整合單位各個業務部門下一年度的工作需求，形成預算增量，簡單粗暴地參照當年預算情況進行第二年預算的計劃編制。這種增量預算編制方式不具有科學性，同時也容易造成和實際情況脫離。增量預算中那些已不合時宜、不再需要的開支很難被摒棄掉，造成財政資金的占用和浪費。在預算的審查中，政府或者人大預算審查機構往往只是盯著增量的部分，對于原有的項目是否需要繼續占用地方財力經常忽略，財政資金的使用效率得不到提高。

其次，科學的預算編制需要各個部門積極參與和配合。但是，由于存在觀念上的偏差，單位領導往往認為預算編制是財務部門的工作，而實際上財務部門對單位的各個職能部門的工作沒有抓手也無法宏觀把控。

（三）單位預算人員綜合素質不高

預算管理人員的綜合素質是指預算的參與人員應該具有廉潔奉公的思想覺悟和過硬的預算專業能力。現實中，預算管理人員的綜合素質存在某些方面的不足。首先，部門對于預算管理人員往往忽視了職業道德方面的培訓，有的同志沒有抵住誘惑，或者有的同志由于對預算管理在意識上存在不夠重視的問題，造成違法違紀問題時有發生，給單位和地方政府都帶來了負面影響。其次，預算管理人員的專業素質不高。財務人員是預算管理的核心力量，目前行政事業單位的財務崗位人員配備一直被忽視，領導往往會讓一些做不了業務的人去財務崗位，或者聘用編外人員。財務崗位長期缺乏競爭，沒有主動接受新鮮事物，只是被動地工作。同時，除財政部門對各個部門財務有一定的預算編制培訓外，各部門基本上都忽視了單位內部預算管理的培訓，造成了單位預算管理人員專業能力欠缺。

（四）缺乏有效的監督管理機制

企業一般都會建立嚴格的預算執行考核機制，對預算執行情況進行考核。但是對于行政事業單位，實際上在這個環節上是缺失的。其主要原因是行政事業單位沒有動機進行良好的自我監督，即使有些單位制定了相關規章制度，也沒有很好地落實執行。另一個原因是缺乏獨立的第三方監管和監督機制，容易滋生不良現象。

三、解決存在問題的措施

（一）樹立正確的預算管理意識

預算管理是否能夠有效實施，對企業當年度的預計目標是否能夠實現起著至關重要的作用。我國行政事業單位代表國家履行管理職責，對其預算管理更是高度重視，其預算管理的科學性直接影響到當地經濟的發展。行政事業單位所有工作人員必須樹立起全面預算的意識，深刻認識到預算管理是要求全員、全過程、全業務環節都要參與到管理中來的一項制度。針對這一目標，首先要讓“一把手”領導先做好榜樣和表率，讓他們了解到預算管理的重要性。同時，單位要針對預算管理進行全員業務培訓，形成學習氛圍。在編制預算時，不僅要重視本年度預算的編制工作，同時應該關注預算的連續性，要長遠地看待，結合國家政策和地區實際作出有利于當地財政資源最大利用價值的財政預算編排，在預算編制培訓的內容重點上要關注長期性，摒棄短期的經濟行為。

（二）建立健全預算編制管理制度

預算編制時要嚴格依法依規，加大對《預算法》等法律的宣傳力度。根據地方和部門自身的特點，制定相應的預算、財務管理制度，以此提高預算管理的質量和效果。同時，在依法依歸編制的同時要注意預算工作的靈活性，根據現實情況及時進行調整。在預算執行的過程中要做好監督工作，一旦發現預算與實際出現出入的情況立即調整。對于預算調整給予高度重視，一般行政事業單位一年有兩次預算調整。同時，對于重點月份給予特別關注。

（三）提高單位預算管理人員的業務水平和綜合素質能力

行政事業單位預算管理工作有較強的專業性和特殊性，與企業預算工作不同，其講求的不是經濟利益的最大化，而是公共利益的最大化。預算的編制離不開單位的各個部門特別是財務部門的工作人員，需要各部門人員在預算編制的全過程中積極參與配合。因此，無論是對單位的領導、部門的領導還是單位的普通人員，對全員進行全面預算培訓是非常必要的。特別是財務部門作為預算編制的扎口部門，在選人用人上必須選擇對全面預算管理概念清晰、德才兼備以德為先的優秀人才，組建優秀的財務人員隊伍。對于那些全面預算管理意識淡薄、財務專業知識不精通的財務人員要加大培訓力度，制定合理的考核辦法，對于業務能力低下、思想覺悟存在問題、個人道德素質不高的財務人員應該加強管控。

（四）完善預算監督管理和績效管理體系

完善預算監督管理體系，建立單位內部預算管理制度。對于檢查暴露出來的問題要及時予以改正，在做好日常檢查工作的同時定期進行“回頭看”專項檢查，對于行動中查出往期未整改的問題，嚴肅處理。同時建立績效評價體系，黨的十九大以來，中央明確指出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，并實施完整過程的績效管理。為此，各行政事業單位首先要構建科學、完善的績效評估機制。對于重大決策、項目要納入績效評價體系中來，并和項目評審、項目立項相結合，開展充分的事前績效評估。其次，財政、審計、監察部門要對各單位預算績效管理實施情況進行監督。第三，政府要積極引入第三方機構參與到單位的預算績效管理中來，搭建社會共同參與績效管理的平臺。與此同時，可以制定合理的考核激勵機制，在機制中注重獎勵激勵，讓預算單位從上而下的員工都自主地去完成預算目標，而不是一種懲罰手段，解決相關工作人員只產生壓力而感受不到動力的現狀。在預算執行完成后，對預算執行的情況要進行問題分析，各部門交流發言，提出改進措施，為下一年度的預算編制做好基礎性工作，使財政資金的使用效率得到切實提高。

四、結語

加強行政事業單位預算管理，是我國政府的執政能力提升的具體體現，對促進我國經濟社會持續健康發展具有重要意義。因此，行政事業單位要增強預算管理意識，建立健全預算管理編制管理制度，完善預算監督管理和績效評價體系，構建全面規范、公開透明的現代預算管理制度。

（作者單位為蘇州市吳江區財政局）

參考文獻

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