新形勢下行政事業單位內部控制建設問題與對策

林潔

摘 要 行政事業單位內部控制是為實現組織目標，保證經濟活動的合法性以及資產的安全性與完整性，預防舞弊和腐敗，提升公共服務的效率和效果，防范、管控風險而采取的一系列控制方法、措施和程序。實踐中，部分領域和環節仍然存在內控缺失、體系不健全、區域不平衡發展等現象。本文借鑒風險評估、風險識別、風險應對等風險管理最新研究應用于行政事業單位內部控制體系構建，對新形勢下行政事業單位內部控制體系構建提出建議和對策，即行政事業單位內部控制建設要在規范風險評估的前提下，分別在單位層面和業務層面構建起內部控制體系。

關鍵詞 行政事業單位 內部控制 風險評估 改善對策

2012年財政部頒發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，各行政事業單位推行強化內部管理、增效為民、服務社會的制度改革。從管理宗旨上，進一步明確為民服務，提高公共服務效率。從制度設計上，借鑒國內外先進的管理經驗，全方位、全員、全流程完善與規范制度，極大地提高了運管效率和服務面貌，有效防止了舞弊與腐敗頻發。但在管理實踐中，仍然存在局部內控缺失、體系不健全、區域不平衡發展現象，由此，對內部控制體系建設提出了更新、更高、更全的要求。

一、行政事業單位內部控制的發展進程

行政事業單位是國家為實現社會管理職能和社會公益目的，設立并賦予行政事務管理權責，進而維系社會有效運轉的服務組織。主要從事教育、科技、文化、衛生等社會公共活動。其最主要的特征是非營利性，類似于國外存在的非營利組織（NPO，即non-profitorganization）和非政府組織（NGO，即Non-Governmental Organizations）;其經費主要來源于國家財政撥付;其運行效率代表了執政者的執政效能。我國行政事業單位主要包括各級黨政、人大、行政、政協、審判、檢察、各民主黨派機關以及各人民團體和事業單位。

我國現代內部控制的發展以《企業內部控制基本規范》（2008年5月22日）和《企業內部控制配套指引》（2010年4月26日）的發布為標志。借鑒COSO（美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會）內部控制框架，結合我國實踐，確立內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等內部控制框架五要素。

2012年11月29日，中國財政部頒發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），為我國行政事業單位內部控制體系建設提供了基本的理論構架和基本行為規范，明確了行政事業單位內部控制就是為實現單位控制目標，建章立制、實施控制措施和程序，以保證單位經濟活動遵循我國法律法規、財務信息真實完整、資產安全完整，有效預防舞弊和腐敗，提高公共服務的效率和效果。參照企業內部控制應用實踐，結合我國行政事業單位具體應用環境，將成熟的管理經驗引入行政事業單位提供公共服務領域的內部控制管理。

《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號，2015年12月21日發布）明確規定，財政資金使用分配、國有資產管理、政府采購等領域，為防止權力過分集中，預防濫用權力，加強內部流程控制，對相關部門和崗位實施分崗設權、分級授權、定期輪崗等系列控制措施，進一步為行政事業單位內部控制建設提供了政策和技術指引。

二、行政事業單位內部控制建設存在的問題

2015年12月21日，財政部在其發布的《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》指出，行政事業單位內部控制實踐中仍存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發展水平不平衡等問題。

（一）內部控制制度建設滯后

自2014年1月1日內部控制規范強制實施以來，大多數行政事業單位結合自身控制環境分別制定了本單位的內部控制制度并實際執行，收到了良好的效果。但仍有部分單位重視不夠，執行滯后而導致制度設置及必要控制機制缺失，或內部控制措施未能有效落實，造成部分領域、業務環節責任不明、流程混亂，增大了舞弊發生的可能性。

（二）內部控制組織設計不規范

內部控制規范要求，單位層面的內部控制要體現部門、機構設置相互制衡原則。部分單位存在內審機構缺失、不相容崗位兼容等現象，導致單位經濟事項辦理慣性運轉，錯誤不能被及時發現并糾正;崗位兼容形成自我監督，導致監督機制失效。

（三）內部控制措施設置不系統

控制措施系統性不足，沒有在單位層面、業務層面針對各類專項業務實施配套控制措施。有的單位以會計控制代替內部控制，從而導致內部控制方法和措施在單位層面缺乏全面性和權威性。有的單位則以會計風險代替單位風險，未按照內部控制規范要求，定期組織評估單位存在的風險類別，對風險發生的條件、環境識別不足，內部控制措施針對性不強，無法有效防范相關風險的發生。

三、新形勢下行政事業單位內部控制建設問題的解決對策

行政事業單位運轉效率和效果直接體現公共服務效能。依據內部控制的理論架構和我國具體管理實踐，按照規范要求，應分別從單位和業務兩個層面完善內部控制系統，以保證行政事業單位的經濟活動合法、規范高效、信息真實完整，促進組織目標的實現。

（一）規范內部控制制度

內部控制體系構建首要任務就是按照規范，結合單位實際業務特征建立本單位內部控制制度。以制度統御各類經濟活動，梳理重要業務環節和流程，系統分析評估經濟活動中存在的風險，確定重點風險領域，采取相應的風險應對策略。

（二）風險識別與評估

組織實施單位風險識別與評估程序是建立健全內部控制體系的一個重要環節。每年度都要組織進行綜合風險評估，根據評估結果進一步優化內部控制流程，動態調整單位風險管理重要節點和領域。按照內部控制目標以及要素框架，防范單位經濟活動風險，首先要評估單位經濟活動存在的風險因素。一般可采用編制風險清單或者繪制風險矩陣的方法，分析、判別單位業務環節存在的風險因素。內部控制制度設計有的放矢，按照“縱到底、橫到邊”的基本管理原則，有效覆蓋單位所有的環節和風險節點。

科學使用風險清單可以對本單位存在的風險因素和環節一目了然。采用風險矩陣圖，將單位可能存在的風險因素進行聚類分析，分別針對低頻高風險、高頻低風險、中頻中風險等各類風險事項采用不同的應對策略，將風險控制在可控范圍以內，從而達到有效的內部控制。

（三）單位層面內部控制體系建設改善對策

在單位層面，內部控制主要是在組織機構設置、經濟決策機制、人力資源配置3個層面構建本單位內部控制架構。

第一，根據《規范》《指導意見》要求和實際控制環境，設立專門的內部控制機構或者指定牽頭機構，負責組織實施本單位內部控制。充分利用財會、紀檢等既有的監督機制，整合形成一個有機控制體系。

第二，完善經濟事務決策機制，重大事項實施集體決策，實施執行與決策分離。建立、健全集體決策、專家論證、技術咨詢科學決策機制。

第三，建立健全內部控制崗位責任制，實施非兼容崗位分離，形成相互制約和監督的牽制制度。對大額收支、政府采購、公共工程招投標等關鍵崗位實施崗位內審牽制以及定期輪崗制度。人員編制無法輪崗的則采取專項、定期審計、交叉審核等替代控制措施。

第四，設置關鍵內部控制崗位專業資格和能力的上崗條件，提升任職人員專業素質。

第五，建立單位信息管理系統，將內部控制措施、流程、表單規范化，嵌入單位信息系統，實時采集業務數據，減少非對稱信息，充分運用現代科技手段加強內部控制。

（四）業務層面內部控制體系建設改善對策

行政事業單位業務層面的內部控制是針對每一項具體類別業務而實施的控制，實際就是把單位層面內部控制策略在業務領域具體化。一般都可歸類為以下幾個主要方面。

第一，預算與收支管理控制。按照《預算法》規定，公共資金撥付必須納入同級預算并經相應批準后執行。依據年度目標，參照往年預算執行狀況，分別采用零基預算、固定預算、增量預算、彈性預算、項目預算等編制單位年度預算。嚴格按照預算批復時間、額度執行;及時發現并糾正預算執行過程中的問題;實施收支歸口管理，所有預算事項收有憑、支有據，嚴禁以虛假單據套取資金。

第二，政府采購與資產管理控制。政府采購，嚴格按照預算實施陽光政府采購，公開、透明、公正。資產管理實施建賬立檔，歸口管理，明確管理與使用責任;資產清查盤點、處置要符合國有資產管理規定。

第三，建設項目與合同管理控制。建設項目是社會公眾關注的重點領域，易滋生腐敗。建設項目應該嚴格執行投資概算與投資計劃;招投標公開、透明、公正;項目結算、驗收移交、檔案管理程序嚴謹規范。合同管理，應明確雙方權利與義務以及履約糾紛處置，嚴格執行并有效監控。

四、結語

行政事業單位內部控制的目的是保證單位經濟活動合規合法、信息真實完整、提高效率和效果，促進組織目標實現。由于歷史原因和我國行政事業單位的特殊性，其內部控制尚存在一些不足。針對制度構建脫離實際、機構設置缺乏制衡、控制措施單一、舞弊頻發等現象，行政事業單位必須嚴格按照《規范》《指導意見》規定，定期進行風險評估，實施非相容崗位制衡分離、業務歸口管理等綜合措施，從單位層面和具體業務層面構建內部控制體系。動態適應內外環境變化，剛性原則與柔性適應相結合，完善行政事業單位內部控制制度和運營體系，合理保證行政事業單位經濟業務的合法性，資產的安全性與完整性，提高運營績效，實現行政事業單位的公共服務目標。

（作者單位為山東省胸科醫院）

參考文獻

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