基于多地調研的我國村級公共服務平臺建設問題研究

王植 陳進 張凱

摘要 在城鄉基本公共服務供給嚴重不平衡的大背景下，村級公共服務平臺成為促進城鄉基本公共服務均等化、縮小城鄉差距、加快推進鄉村振興戰略實施的重要途徑。在各級政府的大力支持下，村級公共服務平臺建設穩步推進，取得較為顯著的成效。但也面臨一些現實困境，主要表現在：統籌規劃、頂層設計不夠;缺乏社會資金支撐;智能化、信息化程度尚需提升;基層人員配備有限等。針對上述困難，基于全國多省市的調查研究，重點圍繞體制機制建設，文章從統籌協調、監督管理、運行維護、資金投入等多方面提出有益可行的對策建議。

關鍵詞 村級公共服務平臺;公共服務供給;公共服務均等化;鄉村治理

Abstract Under the background of serious imbalance in the supply of basic public services in urban and rural areas， the villagelevel public service platform has become an important way to promote the equalization of basic public services in urban and rural areas， narrow the gap between urban and rural areas， and accelerate the implementation of the rural revitalization strategy.With the strong support of governments at all levels， the construction of the villagelevel public service platform has steadily advanced and achieved remarkable results.However， it also faces real dilemmas， mainly in the following aspects： overall planning， toplevel design is not enough; lack of social capital support; the level of intelligence and information needs to be improved; and grassroots staff are limited.In view of the above difficulties， based on the investigation and research of many provinces and cities across the country， the focus is on the construction of institutional mechanisms. The article proposes feasible countermeasures from the aspects of overall coordination， supervision and management， operation and maintenance， and capital investment.

Key words Villagelevel public service platform;Public service supply;Equalization of public services;Rural governance

近年來，農村公共服務體系總體上取得了較大成績，但是公共服務的非均衡狀態依然未能得到根本性的改變，表現在農村地區公共服務需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共服務短缺之間的突出矛盾，增加農村公共服務供給是解決這個矛盾的根本途徑[1-3]。村級公共服務平臺建設是提高公共服務水平的重要途徑，它承接著基層社會管理和服務功能，適應當前社會轉型發展趨勢的基本要求[3-4]。村級公共服務平臺一方面是國家治理能力和服務有效延伸到基層的重要通道，另一方面是方便居民生活，提高居民生活水平的重要保障，對促進居民安居樂業十分重要[3-6]。

筆者通過實地調研浙江、江蘇、廣東、四川、北京等省市，并對全國230余個農村固定觀察點的調查數據進行分析，一窺村級公共服務平臺建設的突出困境，分析其成因，重點圍繞體制機制建設尋求突破改善之道。

1 村級公共服務平臺建設現狀

2004年啟動的第二階段“村村通工程”[7]和2007年實施的“鄉鄉有網站工程”[8]使得我國99.7%的行政村和92.4%的自然村接通電話，湖南、西藏、新疆、甘肅、寧夏、安徽、青海、貴州和陜西等省、自治區開展農村公共服務電子化數據庫建設

和服務平臺打造，建成1 600多個鄉鎮政府網站[9-11]。這兩項工程為我國村級公共服務平臺的發展打下了良好基礎。隨著基層農村公共服務中心建設速度的不斷加快，在一些經濟條件較好的地區，村級公共服務中心的輻射面已相當廣。

2016年，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，“一窗受理、集成服務、一次辦結”的服務模式創新成為村級公共服務平臺建設的標桿，延伸出的“一網通辦”“一證通辦”成為我國目前農村公共服務平臺建設的主流方向[12-13]。此后，廣東省構建“線上+線下”綜合平臺[14]，廣西自治區創新“1+6+N”服務模式[15]，湖南省打造多功能為一體的“生活家”[16]。各地在村級公共服務平臺建設方面的實踐探索，為我國農村公共服務體系的構建提供了現實基礎和寶貴經驗[17-21]。當前我國村級公共服務平臺建設，多數為在整合所有涉農站所的基礎上打造“智慧黨建”或“農村電子商務信息化平臺”的升級版[22-23]。而且，各地名稱不同，如村級公共服務中心、村級綜合服務平臺、便民綜合服務站等，但宗旨和目標一致，即使村民可享受“一站式”辦理、“一條龍”服務，為村民提供公平、優質、高效的服務，解決聯系群眾、服務群眾“最后一公里”的問題。

總體來說，北京、上海、廣州、深圳等一線城市，以及地處東部、北部和南部的經濟發達地區，憑借資源的聚集優勢在村級公共服務平臺建設上投入相對充足，在硬件設施和場地建設方面成果明顯，且形成了推廣規模[23-26]。西南部地區、貧困地區民族自治縣村、邊境縣村受限于經濟發展水平等因素，地方農村公共服務平臺建設較少，部分“盆景式”村級服務平臺試點，受眾人群較少，缺少推廣的資金和動力[10，22，26-27]。整體來看，村級公共服務平臺的建設和完善，使得農民辦事難的問題得到了很大緩解，取得了諸多成效，獲得了農民的信任與較高的滿意度[28]。但是，受管理、機制、系統、觀念等方面因素的影響，全國范圍內尚未形成對村級公共服務平臺建設的統一標準與制度，村級公共服務平臺建設仍不可避免存在一系列問題。

2 村級公共服務平臺建設的現實困境

2.1 頂層設計存在缺失，缺乏有效統籌與規劃 隨著農村物質生活水平的提高，廣大農民群眾對改善生產生活生態條件的需求越來越迫切，對建設美好家園、過上更加幸福生活的要求越來越高。由于各地區網上政務服務平臺多為分頭建設，地區差異較大，服務事項需求地域差異也較大，在辦事服務信息的標準化、精細度和便利性方面仍需進一步加強[28-29]。地方網站建設不規范，規范標準尚未統一，線上線下聯通不暢，信息難以共享等問題已逐步顯現，一體化網上政務服務平臺建設缺乏有效統籌[28-29]。同時，部分村級公共服務平臺存在職能設計不清的問題。單純依靠“摸著石頭過河”的局限性已經凸顯，需要通過進一步完善頂層設計和強化統籌協調，破解制約“互聯網+政務服務”持續發展的全局性、基礎性、關鍵性的“難點”和“痛點”問題。一些地方管理層將村級公共服務平臺理解成一個無所不能、無所不包的東西，試圖讓平臺設立足夠多的機構、承載足夠多的職能，能夠容納村莊一切公共服務[31]。但是，根據多數地區的實踐，從資源配置、服務成本、服務效率等角度考慮，泛功能化的村級公共服務平臺并非為最優的選擇[30]。實際上，就不同地域農村地區對公共服務供給服務內容的滿意程度和需求愿望以及村莊公共資源而言，村集體無力承擔這樣一個平臺的建設、管理和維護成本;村民也不需要一個無所不包、設計復雜的平臺。

2.2 缺乏社會資金支持，平臺運營負擔過重 農村公共服務平臺建設的核心關鍵在于經費的有力保障。從服務平臺早期的策劃定位、規劃設計、設備選型，到施工建設以及后期的運營管理、維護管理，都離不開資金的支持。經濟保障是平臺的首要保障，經費不足會弱化農村公共服務平臺功能的使用。據調查，絕大多數已建成的村級公共服務平臺，政府每年用于公共服務的支出補助都比較少，能用到村級公共服務平臺建設的補助則更少，平均每個村在0.8萬～4萬元不等。根據筆者在浙江和廣東27個村的走訪調查，平均每個村級服務平臺建成后所產生的耗能、辦公用品、人員工資補貼、日常維護等運轉以及通信等每年花費在10～13萬元左右，單純依靠上級財政撥款遠遠解決不了資金缺口。當前用于村級公共服務平臺的建設資金來源渠道相對單一，缺乏規范有序、整體銜接的社會資金投入運行機制。

2.3 數據整合進展緩慢，智慧程度尚需提升 全國有32個地區相繼成立了數據管理運維機構，但是由于“互聯網+政務服務”的整體推進，涉及到行政體制、法律法規、電子政務、信息公開、技術保障等部門的協同配合，尚未實現統一分類、統一元數據、統一數據格式、統一調用、統一監管的政務信息數據庫，電子政務實際操作難度很大[19-20，22]。特別是電子證照、電子印章、身份認證、數據交換、統一支付等領域，仍無法滿足當前電子政務網上辦公的需要。有些部門數據還未完全電子化，如涉及婚姻信息、出生醫學證明、資格資質類證明等數據還有存儲不完整，錯誤信息較多的現象。信息共享方面的不對稱，造成使用頻率較高的一些重要數據信息尚未實現信息共享，而且跨區域、跨業務、跨部門的信息共享紅利尚未得到充分釋放，制約了政府協同服務水平和效率的提升。

2.4 基層人員配備有限，服務隊伍有待優化 隨著經濟的快速增長，城市化的進程越來越快，進城務工的農民工已經達到相當規模，且以青壯年為主，農村留守人口老齡化趨勢嚴重，留守人員的文化水平相對較低，受教育程度普遍不高，因此，農村基層服務管理隊伍從年齡到專業化水平都出現嚴重斷檔。例如筆者在廣東走訪的11個村級服務站，80%以上的平臺服務精英年齡超過45歲，有些村級公共服務平臺是由村干部交叉擔任，且年齡已經接近退休。服務隊伍的素質與質量直接影響到村級公共服務平臺發揮的作用。

3 村級公共服務平臺建設問題的成因分析

通過調查分析可以發現，導致上述問題的原因是多方面的，其中主要原因如下。

3.1 缺乏適當的管理規劃

村級公共服務平臺的核心在于“建用并舉”。然而，一些基層重建設、輕管理，對農村公共事業發展建設的長期性、復雜性、艱巨性認識不足。只注重形式上的機構場所和硬件設施建設，嚴重忽視了建成后的運作和管理，特別是基層工作人員素質的培養和管理。村級公共服務平臺的制度設計缺乏統籌規劃，缺少目標責任制、績效考核等當前相對剛性的考核，特別是缺乏長效機制，會使農村公共服務平臺的后續發展受到影響。

3.2 缺少多元的投入機制 農村公共服務資金逐步增長是必然趨勢，但是政府不應對所有的農村公共服務買單。需要借助搭建村級公共服務平臺的機會，撬動民間社會資本，建立起多元化服務機制，讓農村公共服務的財政資金發揮應有的作用。同時，農民也有責任和義務為村級公共服務平臺建設投入資源、貢獻力量。

3.3 缺乏全面的服務意識和理念

長期以來，在“自上而下”政策路徑下，政策的制定和執行基本都是按照政策制定者的觀念和偏好進行貫徹落實。由于村民對村級公共服務產品的需求具有較強的異質性和排他性，不同地區的農民對公共服務產品的需求量、方向以及結構都有明顯的不同。由于需求表達機制的缺失，村民的需求和偏好并沒有充分反饋給政府，村民需求的優先順序和標準、建設項目、設施布局和建設時序與服務平臺的建設內容存在偏差。

3.4 急需高效的檔案管理 信息化檔案是村級公共服務平臺的重要載體和基礎內容。由各系統牽頭對各自條線的紙質公共數據檔案進行電子化，是進一步加強平臺數據接口建設工作、消除“信息孤島”現象、提升政府治理能力與服務效率的基礎性工作。目前，各級管理部門的檔案數字化、信息化過程中帶來的工作人員缺乏檔案意識、業務素質偏低，實物檔案拆裝的損害、掃描和掛接的質量參差不齊，電子檔案的保存與安全等矛盾問題也日益突出，影響了平臺數據的存儲完整性、準確率和更新速度。

4 完善村級公共服務平臺建設的破解之道

加強村級綜合公共服務平臺建設，關鍵是按照規范化和標準化建設的要求，以優化服務、方便群眾、提高效能為目標，統籌推進和拓展農村公共服務領域，整合人力、物力、財力，落實均等化目標，實現有效服務、高效服務。針對存在的問題，重點圍繞體制機制建設提出如下對策建議。

4.1 建立統籌協調機制

一是強化規劃統籌。編制《村級公共服務平臺統籌發展規劃》，提出完善村級公共服務平臺的總體思路、基本原則、發展目標、重點任務和政策措施。省級政府落實統籌推進區域內村級基本公共服務平臺建設職責，制定專項建設規劃;市縣政府提高自我保障能力，強化政策執行職責，制定具體實施方案。二是推進資源統籌。按照“共建、共享、共用”的原則，推動土地、設施、資金等資源的有效整合。充分利用閑置、分散的集體公共用房和服務設施，鼓勵通過整合、置換或轉變用途等方式，將閑置、分散的農村集體公共用房和服務設施改造用于平臺建設。三是探索數據統籌。由強勢部門和一把手牽頭，推進政府各部門間的資源共享與整合，構建市鎮村三級高速互聯的共享數據“一張網”。四是促進服務統籌。結合全國農村綜合改革標準化試點工作，根據辦事窗口的實際需求，打破系統間的條條框框，合理制定組織規程和基本制度以及工作流程，從機構組織、軟硬件設施、內部配套建設上推進標準化、規范化建設，達到井然有序、協調高效的目的。

4.2 創新監督管理機制 一是建立民主監督制度。進一步健全完善村民議事制度、村民代表會議制度、服務質量管控制度，規定公共服務設施建設必須廣泛聽取農民群眾意見，建設方案交村民代表會議討論通過后方可實施。二是暢通社區參與渠道。可以學習江蘇如皋黨建引領模式，通過按適當比例組成的村民代表議事會，討論研究有關公共服務中心的重大事項，協商涉及到村民利益的重要工作。加強政府與服務平臺、社會組織與服務平臺、村民個人與服務平臺之間的溝通與聯系，不斷完善各方溝通機制。三是建立責任追究機制。在地方資信人士中聘請監督員，廣泛而有力地監督指導服務平臺建設及工作人員履職情況。對服務平臺建設中發現的問題，依法依規予以處理。

4.3 完善運行維護機制 一是創新人員選聘方式。指導村級組織采取公開選聘形式，擇優聘用管護隊伍和服務人員，定人定崗定責定酬，建設專職隊伍。加強政策引導，完善激勵機制，吸引更多專業技術和服務管理人才扎根基層服務農村。二是加強人員教育培訓。可以學習山東青島多層服務模式，加強窗口工作人員隊伍建設，探索政府購買服務的企業化管理模式，對業務知識、操作技能、服務禮儀等進行重點培訓。著力打造素質過硬、進取心強的窗口服務隊伍，更好地為廣大農民群眾提供優質的政務服務。三是探索多元服務模式。根據社區居民的實際需求提供基本公共服務外，積極拓展郵政、通信、金融、保險等經營性服務。也可以通過合同外包、合約出租等形式委托社會有關團體和服務公司承接公共服務平臺的運行維護任務。四是健全運行保障機制。按照“縣統、鄉管、村用”的原則，推動地方建立健全鄉鎮政府負責、村民自治、社會組織參與的運行機制，切實提高設施利用效率。

4.4 暢通信息反饋機制

一是定期開展調研工作。通過梳理農民生產生活中的主要需求，結合各項政府職能，在拓展民生服務、公益服務和市場化服務等方面的內容的同時，能夠對平臺服務事項進行動態調整，改進服務方式，提高服務效率。二是拓寬群眾訴求表達渠道。可以學習浙江諸暨的通辦模式，整合利用各種網絡信箱、熱線電話等訴求載體，使基層群眾真正做到“有話能說、有話敢說、有話愿說”。三是充分利用多種信息渠道。結合第一書記、結對幫扶等工作，以“公眾參與”為立足點，廣泛收集和全面了解農民對平臺服務的訴求，并對各類需求進行合理評估與及時反饋，切實滿足農村農戶的多元化需求，調動他們參與村級公共服務中心建設的熱情。

4.5 創新資金投入機制 建立健全公共財政、村級組織、社會力量對平臺建設發展的多元投入機制，逐步提高基本公共服務支出所占比重。發揮政府投資帶動作用，通過以獎代補、先建后補、以物抵資等多種方式以及捐助、共建、投資等多種形式，鼓勵引導社會資源投入，支持平臺建設，彌補資金不足。必須從市場經濟角度和公共財政框架角度，涉及基本公共服務、社會事務服務、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務，通過購買服務的方式保障基本公共服務。同時，鼓勵各地研究建立適應投入資金逐年增長的長效保障機制，防止已建成的村級公共服務平臺因缺少資金運營維護管理而難以充分發揮作用。

48卷8期 王 植等 基于多地調研的我國村級公共服務平臺建設問題研究

4.6 構建考評激勵機制 一是完善服務評價制度。建立公平、公開、公正的公共服務平臺評價體系，選取居民參與率、服務設施利用率、供需結構匹配性、服務及時性等科學、可量化的評價指標，對服務平臺的供給效率進行全面、準確的評估。二是實施人員考核制度。推行公開考試、擇優錄用、動態管理的辦法，量化工作目標和任務，因地制宜對平臺服務人員進行績效考核，并推動月考評和年度考評相結合，補貼與工作績效相結合，鼓勵服務人員多勞多得。三是健全人員激勵機制。建立合理的待遇增長機制，保證服務人員的基本工資不低于一般干部水平，實現其報酬與城鄉居民收入同步增長。

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