行政事業單位國有資產管理研究

蓋全正

摘要：行政事業單位的國有資產是國有經濟的重要組成部分，是國家機器提供公共產品及公共服務的物質基礎和保障。黨的十九大報告指出要加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，有效防范國有資產流失。隨著財政改革的深入，社會主義市場經濟體制的不斷完善，加強行政事業單位國有資產管理已顯得日益緊迫和重要。規范和加強規模龐大的行政事業單位國有資產管理，保障其安全完整，充分發揮使用效益，是政府相關部門應盡的職責，也是財政管理的重要內容。

關鍵詞：行政事業單位;國有資產;管理

一、行政事業單位國有資產的概念和特點

行政事業單位國有資產是指行政事業單位占有、使用，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。其表現形式為：流動資產、固定資產、無形資產、長期投資和其他資產。主要特點：

（一）行政事業單位國有資產是一種能以貨幣計量的經濟資源

行政事業單位開展公務活動履行社會管理職能，需要占用一定使用價值的資源，才能形成行政事業單位工作環境的物質基礎和正常運轉的條件保障。行政事業單位占有的各項經濟資源，其實物形態各有不同，只有能夠有貨幣計量確認的，才能被確認為行政事業單位占有的國有資產。

（二）行政事業單位國有資產占有使用的主體是行政事業單位

在整個國家機器中，行政事業單位是國家提供公共產品及服務的主要受托者，占有使用一定數量的資產是其生產提供公共產品及服務的物質基礎和保障，在體現資產的國家所有屬性上，表現的是資產的所有權和資產分離后形成的委托與代理的關系，因而負有不得侵害財產的職責。

（三）行政事業單位國有資產具有非營利性

行政事業單位占有、使用國有資產的主要目的是滿足行政事業單位履行職責和提供公共產品及服務的需要，一般不直接用于營利性經營，具有配置領域的非生產性、使用目的的服務性、資產使用的非營利性等特點。

（四）行政事業單位國有資產主要靠財政撥款形式購置和維持運轉

行政事業單位履行的是國家要求代為履行的國家機器的職責，生產的是公共產品及服務，基本不產生利潤。因此行政事業單位國有資產沒有自我補償、自我積累的能力，主要靠國家財政撥款進行購置、更新和維持運轉。

二、當前行政事業單位國有資產管理現狀分析

行政事業單位國有資產的特點，決定了國有資產的管理主體和管理方式，我國行政事業國有資產管理經歷了漫長的發展階段，目前國內多數地方管理模式基本是由財政綜合管理，各部門對本部門及下屬事業單位國有資產管理負責。

（一）當前國有資產管理存在問題及成因

由于一些行政事業單位對國有資產管理的認識不足，管理意識淡薄，對國有資產管理認識不到位，制度不到位，措施不到位，致使行政事業單位國有資產管理薄弱，普遍存在著家底不清、賬實不符;閑置浪費、效率不高;管理不嚴、流失嚴重;制度虛設，職責不清等問題，主要表現在以下方面：

1.資產管理意識淡薄，重錢輕物，重購置輕管理現象普遍。一些單位特別是領導干部資產管理意識淡薄，職責不清，主題不明沒有把資產管理工作擺上重要位置。一是行政事業單位“重錢輕物”“占有等同所有”思想根深蒂固，資產管理意識、國有資產意識、成本效益意識比較淡薄，對資產管理工作重視不夠，管理不力，甚至未經資產管理部門審批就擅自處置國有資產。二是忽視資產的合理配置，一方面不斷向財政申請增加投入，投資興建或購置資產，對一些尚能使用的資產提前更新，使原有資產處于閑置狀態;另一方面對已購的資產管理不到位，對單位流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等各種形式的國有資產長時間不清查、不盤點，導致家底不清、賬實不符使財政監管部門不能真實掌握國有資產存量的情況，增加了監管難度。三是產權認識上有偏差。把國有資產當作本單位所有，沒有大局意識，國有資產統一調劑不到位，無法將閑置資產盤活，存在部分國有資產躺在那里睡大覺， 導致資產使用“苦樂不均”。

2.資產管理基礎薄弱，管理制度形同虛設。有的單位機構設置缺失，人員配備不足，管理隊伍不專業，制度體系不健全;資產信息管理系統與預決算管理、政府采購、非稅收入管理等系統尚未充分運用，資產數據的完整性、準確性、時效性差，信息化建設尚未實現全方位全覆蓋。不少行政事業單位由于執行不力或部門間配合不夠，造成資產管理與財務管理脫節。一是資產管理人員不了解會計賬上資產的存量情況，財會人員不了解資產實際使用情況;二是資產的處理沒有嚴格的審批、劃撥、借用、變賣、核銷，所得收入不入賬或設立賬外賬;三是拍賣資產未有資產評估的中介單位進行評估，擅自定價;四是對于無償調入或捐贈的資產未納入單位資產管理的范疇，形成賬外資產等。因此造成家底不清、賬實不符，責任不清，出現問題時，相互推諉，不可避免地造成財產損失。

（二）問題成因分析

行政事業單位國有資產管理工作中存在的問題，既有體制機制的原因，也有管理過程中的缺陷，是體制不順、權責不清等多重因素綜合影響的結果。

1.規范管理意識不強。一是重視程度不足。部分單位的主要負責人存在“重資金管理、輕資產管理”“重資產數量、輕資產效益”的思想，對國有資產管理的重要性認識不足，存在管理職責落實不到位的情況。二是產權意識淡薄。有的單位負責人對本單位資產有多少，是否具有產權，存在哪些風險等所知不多;有的單位視國有資產為部門、單位公有，隨意處置、轉讓國有資產。三是單位財務人員素質有待提高。有的單位財務人員對國有資產概念認識不清，沒有認真研讀國有資產管理相關法律法規，導致在執行過程中打折扣、落實不到位，資產管理工作水平不高。

2.歷史遺留問題較復雜。現階段國有資產在管理上存在了較多的歷史遺留問題，如在資產部門交接中，經常出現資產交叉管理、職責不清，甚至無部門負責的情況。隨著機構、部門的多次改革，資產的頻繁調動，也給資產的賬實核對造成了較大阻礙。資產管理的歷史遺留問題不僅使得部分國有資產處于閑置浪費狀態，更使得國有資產存在流失隱患。

3.資產管理體制不夠健全。隨著國有資產管理體制改革的深入，行政事業單位國有資產管理工作得到了進一步改進和加強，但是管理制度還未完全理順，管理主體不明、職責不清、制度不健全，在一定程度上導致了國有資產監管不力，甚至造成國有資產流失。另外，行政事業單位國有資產管理尚未立法，雖然國家層面出臺了相關條例和管理辦法，但在基層行政事業單位國有資產管理相關的制度較少，執行過程中又缺少足夠的依據，沒有規范的操作程序，沒有根據新的經濟形勢及實踐中出現的新情況、新問題及時建立和完善規章制度，造成資產管理不規范。

三、邯鄲市行政事業單位國有資產管理工作創新做法

截至2019年底，邯鄲市行政事業單位獨立編制機構數3773個，編制總數21.9萬人，實有人數22.9萬人。國有資產總額679.7億元，同比增長12.1%;負債總額160.7億元，同比增長16.3%;凈資產總額519億元，同比增長10.9%。資產負債率為23.6%，同比增長0.8%。

（一）創新做法和措施

邯鄲市為規范和加強行政事業單位資產管理，借鑒外省市的經驗做法，2018年3月份開始實施行政事業單位國有資產集中統一管理體制改革。主要做法：

1.在全省率先開啟行政事業單位國有資產集中統一管理體制改革。經市長辦公會議研究通過《關于對市級行政事業單位國有資產集中統一管理實施方案》由市委、市政府分別授權市委機關事務管理局、市政府機關事務管理局、市財政資產管理中心，按歸口分別對市級行政事業單位國有資產實行集中統管，承擔國有資產增值保值責任。其中市委機關事務管理局負責黨口機關及參公事業單位國有資產的統管，政府事務管理局負責政府口機關及參公事業單位國有資產的統管;市財政局資產管理中心負責其他事業單位國有資產的統管。

2.改革采取分步實施、穩步推進的方式進行。首先對市級行政事業單位占有使用并依法確認為國家所有的土地房屋建筑物等不動產實行集中統管，其他國有資產待條件成熟后逐步推開。改革分為資產清查核實，劃轉移交、產權過戶、簽訂移交使用協議、進行賬務處理、優化配置資源等工作步驟，并明確產權移交紀律、相關部門配合辦理產權變更手續、加強國有資產日常管理維護四項具體要求。市財政局成立市資產管理中心，啟動資產運營管理中心業務。

3.建立健全行政事業單位國有資產管理制度。結合邯鄲實際先后出臺了《行政事業單位國有資產管理辦法》《市級行政事業單位國有資產處置實施辦法》《市級事業單位國有資產使用管理辦法》《市級行政事業單位國有資產配置管理辦法》等系列制度文件，對行政事業單位國有資產管理職責、資產配置、資產使用、處置、產權登記、信息管理等作出了明確規定，搭起了資產管理的制度框架。

4.加大行政事業單位國有資產監督檢查力度。積極推進國有資產管理信息化建設。在我市啟用了財政部行政事業單位資產管理信息系統，建立了“全面、準確、細化、動態”的國有資產數據庫，資產配置、使用均能在信息系統上實現，已形成“財政部門-主管單位-基層單位”三級縱向業務流，規范了資產全生命周期管理，初步實現了 資產管理全流程操作電子化、全方位協作信息化、全覆蓋上下一體化，有力促進了國有資產管理的科學化、規范化和精細化。

（二）當前工作進展

1.不斷創新體制改革。由市財政局牽頭，借鑒外省市經驗并結合我市實際，建立了行政事業單位國有資產管理的新模式。2018年4月份，市兩辦聯合印發了《邯鄲市市級行政事業單位國有資產集中統一管理實施方案》，在全省率先開啟了行政事業單位國有資產集中統一管理體制改革。市機關事務管理局和市財政資產管理中心按歸口原則分別對市級行政單位（包括參公事業單位）和事業單位的國有資產實行集中統管，承擔國有資產保值增值責任。截止目前，已收集90家行政（含參公事業）單位、449家事業單位資產劃轉移交申請資料，并分批對報送資料齊全的單位辦理資產劃轉移交和產權過戶手續;

2.不斷完善制度體系。按照國家、省相關法規和規章制度要求，市財政局會同有關部門先后出臺了邯鄲市《行政事業單位國有資產集中統一管理實施方案》《建立全口徑國有資產管理情況報告制度》《行政事業單位國有資產管理辦法》等30多項制度文件，對部門職責、產權登記、信息管理及資產配置、使用、處置等作出了明確規定，搭建起從“入口”到“出口”全流程制度體系，為加強和規范國有資產管理提供了制度保障。

四、結語

行政事業單位的國有資產管理是行政事業單位管理的重中之重，必須引起相關部門足夠的重視，只有這樣才能促進行政事業單位更好的發展。

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