中美職業教育改革新趨勢解析及啟示

[摘要]《國家職業教育改革實施方案》與《加強21世紀生涯與技術教育法案》作為中美兩國最新發布的關于職業教育的重要政策與法律文件，其內容反映了兩國在未來一段時期的職業教育改革趨勢。文章通過分析兩份文件出臺的背景、主要目標與核心措施，提出高質量落實好我國“職教20條”的啟發：積極推進《中華人民共和國職業教育法》修訂完善，大力提倡“終身職業教育”理念，構建涵蓋學歷教育與職業生涯發展的職業教育體系，突出標準化規范化建設，構筑富有時代特色、中國特質的職業教育品牌。

[關鍵詞]職業教育;改革;新趨勢;中美比較

[作者簡介]劉蔚（1982- ），女，江蘇徐州人，無錫商業職業技術學院，講師，碩士。（江蘇? 無錫 214153）

[中圖分類號]G719.3/.7? ? [文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）09-0101-06

《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）與《加強21世紀生涯與技術教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act，以下簡稱《帕金斯法V》）①作為中美兩國最新發布的關于職業教育的重要政策與法律文件，明確了未來一段時期兩國關于職業教育發展與改革的總體策略，也預示和代表了兩國職業教育的改革趨勢。解析這兩份文件，對于深刻理解不同經濟社會發展階段下職業教育的改革定位，進而全面、準確落實好我國“職教20條”有重要意義②。

一、“職教20條”與《帕金斯法V》出臺的背景分析

（一）美國頒布《帕金斯法V》的主要背景

1.應對“技能危機”的現實需要。伴隨著“再工業化”政策的持續推進，美國產業界對高素質技術技能人才的需求大幅增加。與此同時，美國學生接受職業教育的意愿并不強烈，“統計數據顯示，美國綜合中學中有43%的學生進入學術科（Academic concentrators）學習，33%的學生進入普通科（Nonconcentrators），只有24%的學生進入職業科（CTE concentrators）學習”③。伴隨美國人力資源的“技能危機”顯現，形成推動美國職業教育改革的緊迫現實需求。

2.職業教育變革的客觀影響。為了緩解和解決高素質技術技能人才短缺的困境，美國政府對發展職業教育采取了系列改革措施：一方面是持續推進職業教育改革，扭轉美國民眾對職業教育的歧視;另一方面是加快高素質技術技能人才隊伍培養，更好地服務美國不斷調整的經濟和產業政策，同時關注公民職業生涯發展以期有效控制社會失業率。在一定意義上，《帕金斯法V》的頒布可以視作對多年來美國職業教育改革經驗的總結。

（二）我國出臺“職教20條”的主要背景

1.新時代經濟社會發展的需求。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向中高速增長、高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。伴隨著這一過程的是對社會人力資源結構需求的調整變化，特別是對熟練掌握現代職業技能的高素質技術技能人才的需求將越來越多，要求也將越來越高。

2.實現更高質量充分就業與人的全面發展的必然要求。我國作為世界上人口最多的國家，保持高質量充分就業，具有特殊的重要意義。職業教育通過與經濟社會發展相適應的教學內容，能夠有效提升受教育者的發展技能，并不斷提高受教育者的持續發展能力，實現個體職業生涯的成功。

3.推動中國特色職業教育高質量發展的現實導向。改革開放以來，我國職業教育取得了長足的發展，現代職業教育體系框架全面建成。但是，對比歐美發達國家職業教育成果，特別是國際金融危機以來發達國家推動職業教育改革，不斷提升人才競爭力的實踐探索，我國職業教育發展還面臨著由規模擴張轉向內涵建設、高質量發展的挑戰。

二、中美職業教育改革的主要目標與核心措施之比較

（一）美國《帕金斯法V》反映的職業教育改革目標與核心措施分析

1.改革目標。《帕金斯法V》致力于推動美國職業教育實現全面變革，讓更多學生接受職業技能教育，并通過應用終身職業教育理念，不斷提升勞動者的整體職業技能。一是全面提升職業教育地位，以便給學生和工人們提供必要的職業培訓，幫助他們在21世紀的行業競爭中獲得優勢。二是全面深化和踐行終身職業教育理念，提高和保持受教育者、從業者的知識儲備和技能儲備，增強他們的學習能力，實現知識和技能的不斷優化。三是發揮職業教育“溢出效應”，增加個體就業幾率、年均收入，增強人力資源的技術技能和職業競爭力。

2.主要改革措施。（1）推進職業教育體系優化。大力實施以科技數學及工科教育為核心的STEM教學改革，加強行業認可的技能證書教學，支持國家和地方的職業教育機構開展職業技能培訓，全面推進中等職業教育、高等職業教育和技能更新教育的銜接與融合。（2）創新校企合作機制。提出以項目制的形式，推動各行業組織加強與各類教育機構的合作，廣泛開展職業技能培訓、職業資格認證等活動。在校企合作管理方面，鼓勵勞工組織（工會）、行業協會和社會第三方培訓組織共同開展技能培訓、校企合作項目開發、培養標準制定等方面合作。（3）提高財政支持政策的靈活性。《帕金斯法V》安排用于職業教育的聯邦財政資金總額由2019財年的12.3億美元穩步增長到2024財年的13.18億美元，同時還將15%的預算資金預留給各州政府支配，用于支持各州的職業教育學習項目、校企合作項目、職業教育人才培訓等內容，并要求各州提供配套資金，從而進一步放大聯邦資金的引導作用。（4）突出職業教育的國家戰略導向。加強對職業教育的宏觀調控，發揮州一級政府對職業教育的管理職能，不斷深化終身職業教育，推動職業教育服務個人生涯發展的目標。要求在中學階段教授《1965年中小學教育法案》（the Elementary and Secondary Education Act of 1965）中明確的標準、連貫、嚴格的技術知識和技能，盡可能提升職業教育的覆蓋面，并為形成完整的職業教育體系奠定基礎。

（二）我國“職教20條”反映的職業教育改革目標與核心措施分析

1.改革目標。從改革導向上看，可以分為以下幾個方面：一是更加突出職業教育的重要地位，堅持把職業教育作為教育改革創新的重要內容，放在經濟社會發展更加突出的位置;二是強化更高質量更充分就業導向，提出“牢固樹立新發展理念，服務建設現代化經濟體系和實現更高質量更充分就業需要”;三是明確大幅提升新時代職業教育現代化水平，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供優質人力資源支撐。

2.主要改革措施。（1）加強國家職業教育體系建設。從提高中等職業教育發展水平、推進高等職業教育高質量發展、完善高層次應用型人才培養體系等方面，積極打造涵蓋中等職業教育、高等職業教育、應用型本科教育、專業碩士研究生教育的多層次、全覆蓋的職業教育體系。（2）促進校企合作、產教融合。在學校方面，從打造高水平實訓室、打造“雙師型”教師隊伍、建設產教融合型企業等方面入手，保障各類技術技能人才能夠更好地適應企業需求、崗位需要。在企業方面，大力鼓勵企業參與職業教育，并提出了一系列“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵政策。（3）推進職業教育國家標準建設與提升技能人才政策保障。完善職業教育的教學標準，發揮標準在職業教育質量提升中的基礎性作用;明確職業院校畢業生在落戶、就業等方面與普通高校畢業生享受同等待遇，并提高技術技能人才待遇水平;此外，“職教20條”還加大了對職業教育的財政支持力度，根據教育部最新公布數據，2019年中央財政“安排現代職業教育質量提升計劃專項資金237億元”④。（4）突出辦學質量督導評價與強化政策組織實施。實施職業教育機構教育質量年報制度和第三方機構檢測評估，有針對性地實施督導報告、公報、約談、限期整改、獎懲等措施;同時，“職教20條”明確要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完善國務院職業教育工作部級聯席會議制度，明確將《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職教法》）作為職業教育改革創新的制度保障。

（三）中美職業教育改革的趨勢比較

1.在改革背景上，中美職業教育改革均發端于本國經濟發展的變革，但其內在根源有著本質區別。美國由于經濟發展過程中出現產業空心化和經濟金融化，進而導致金融危機爆發，為克服危機影響，美國實施了包括職業教育改革在內的一系列措施，積極服務“再工業化”政策導向，力圖重振實體經濟。而我國當前正處于經濟由高速增長向高質量增長轉變過程中，要求產業發展結構及行業布局必須由中低端向中高端演進，而職業教育是支撐和實現這一升級的重要因素。同時，當前我國還有大量勞動力就業需求，我國職業教育還屬于教育體系的薄弱環節，兩項因素的同向影響，也是推動和促進我國職業教育改革，以服務高質量發展的重要根源。

2.改革目標方面。（1）在戰略定位上，中美兩國均把提升職業教育的地位作為職業教育改革的關鍵要素目標。“職教20條”提出：“把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置。”《帕金斯法V》作為對《帕金斯生涯與技術教育法案》（Carl D. Perkins? Career and Technical Education Act of 2006）在時隔3個總統任期（12年）之后的重新修訂，在較短時間內獲得通過并頒布，充分體現了美國社會各界對發展職業教育的廣泛共識。（2）在目標導向上，兩國的職業教育改革既有側重也有統一。從當前階段性目標上看，美國職業教育注重教育“溢出”的外部效應，力圖通過職業教育改革，控制和降低失業率，緩和社會矛盾，并助力實現實體經濟的復蘇和繁榮;當前我國職業教育改革側重于高質量發展的內在訴求，著力推進職業教育向“類型教育”發展，努力推動更加符合職業教育辦學規律、更加適應產業發展升級和個人全面發展的改革，進而實現職業教育由規模化擴張向內涵化建設、高質量發展的轉變，不斷提升職業教育現代化水平。同時，歸因于職業教育在服務區域經濟發展、促進產教融合、提升勞動者綜合素質等方面的內在特性，兩國的職業教育發展目標也呈現出一定的統一性。在持續提高勞動者技術技能方面，“職教20條”提出加強“社區教育和終身學習服務”，《帕金斯法V》提出實施“終身職業生涯規劃”;在促進職業教育發展方面，“職教20條”把“鼓勵和支持社會各界特別是企業積極支持職業教育”作為改革的重要目標，《帕金斯法V》明確對符合條件的職業教育機構給予資助，推動企業積極參與職業教育;在發揮職業教育的技術技能人才培養作用方面，“職教20條”強調發揮優質人才資源對經濟社會發展和國家競爭力提升的支撐作用，《帕金斯法V》通過深化職業教育內涵積極回應產業界特別是實體經濟對技能人才的需求。

3.改革措施方面。改革措施必然服從于一定背景下的改革目標，但職業教育發展有其自身的特殊規律。因而相較于中美兩國在職業教育改革背景與目標上的趨同與差異，在更能反映職業教育發展規律的具體改革措施上，兩國呈現出諸多個性差異上的共性。（1）著眼于提升職業教育地位的改革目標，中美兩國均把加強和優化職業教育體系作為改革的重要措施。中美兩國均提出大力構建涵蓋整個教育體系全過程的職業教育體系，重點包括中等教育（中學、中專）、高等（職業）教育。但是，在具體實施上，我國“職教20條”側重于依托既有教育體系，將標準化建設作為統領職業教育發展的突破口，并首次提出在中小學開展勞動和職業啟蒙教育。美國《帕金斯法V》側重通過教育體系整合，通過實施學習項目（Program of study，POS）等，不斷加強中學及中學后階段職業教育的管理，推動職業教育體系的不斷升級完善。（2）立足于產教融合這一職業教育發展的原動力，中美兩國在推動職業教育的校企合作方面呈現較強的一致性。一是在改革導向上，積極鼓勵開展校企合作與產教融合。二是在具體政策上，鼓勵行業協會、企業等“利益相關者”“合作伙伴”積極參與職業教育，包括教材、教學、實訓、設備設施與場地乃至就業與發展，積極鼓勵企業自主開設職業教育（職業培訓）機構，并給予相應的財政政策等扶持，推動職業教學機構與行業企業的全面、深入合作與融合。三是在管理導向上，均突出“簡政放權”。“職教20條”提出由注重“辦”職業教育向“管理與服務”職業教育過渡，明確政府主要負責“規劃戰略、制定政策、依法依規監管”;《帕金斯法V》則大幅度簡化對學習項目審批的管理，在突出州一級政府自主管理的同時，簡化相關審批和報備的資料要求、工作流程。（3）在推動職業教育改革的綜合保障方面，中美兩國呈現理念取向相同下的對策差異。“職教20條”和《帕金斯法V》對兩國職業教育改革的保障措施均提出了具體要求，但措施的側重點與具體細化程度有一定的差別。從措施的內容上看，《帕金斯法V》作為一項法律，其要求和規定較為細致。以職業教育標準化建設為例，《帕金斯法V》明確了開展職業教育評估的核心指標，主要包括中學教育階段5項指標（高中畢業率，學術成就，升學、就業或進入軍隊服役等情況，學生參與非傳統職業面向的教育項目比率，對教育項目的評估等），中學后教育階段3項指標（升學、就業或進入軍隊服役等情況，獲得中學后教育證書的比率，學生參與非傳統職業面向的教育項目比率等）。與之相較，“職教20條”中提出的構建我國國家職業教育標準的具體評估指標還需要予以進一步細化和明確。

三、借鑒與啟示：高質量落實我國“職教20條”

“職教20條”與《帕金斯法V》是中美兩國立足于本國國情與職業教育未來發展判斷制定的重要導向性政策文件。深刻理解、準確把握兩個文件反映的職業教育改革與發展的新趨勢，對于高質量落實好我國“職教20條”有著重要的啟發與借鑒意義。

（一）積極推進《職教法》修訂完善，不斷提升我國職業教育法治化水平

職業教育法律的修訂與完善，既是推動職業教育改革發展的重要保障，也是彰顯職業教育整體發展水平的重要標志。職業教育的發展歷程就是職業教育法治化的發展歷程。面對國際金融危機以來職業教育改革的新形勢，美國對其職業教育核心法律——《帕金斯生涯與技術教育法案》進行修訂并形成了《帕金斯法V》，體現了法治化建設在推動職業教育發展中的重要地位和作用。我國也在不斷完善職業教育相關法律法規。1996年頒布的《職教法》是我國職業教育領域的專項法律，對其修訂的工作一直在進行，以適應經濟社會發展新形勢和職業教育改革新要求。在修訂過程中，一方面要及時總結近年來我國職業教育發展的成熟做法，并借鑒國外開展職業教育的先進經驗;另一方面要圍繞“職教20條”提出的改革目標和改革措施，以法律條文的形式予以落實。通過《職教法》的修訂，不斷提升職業教育在國民教育體系中的重要地位，從頂層設計上明確我國職業教育的發展理念、改革方向及保障措施，進一步明確職業教育辦學主體資格、條件、法律地位、權利義務及職責、退出機制及獎懲措施等基本問題。這也是按照“職教20條”提出的“落實《中華人民共和國職業教育法》”要求，不斷提升我國職業教育法治化治理水平的應有之義。

（二）大力提倡“終身職業教育”理念，深入推進校企合作、產教融合

以實現高質量更充分就業作為我國職業教育的目標導向，是基于我國經濟社會發展階段及基本人力資源國情做出的現實判斷與選擇。與此同時，立足于推動個人的全面發展、職業生涯的優化、高技能人才的培養，應大力提倡“終身職業教育”理念，大力推廣終身職業教育、終身職業學習與終身職業發展。要深入實施校企合作、產教融合，按照“加強社區教育和終身學習服務”的要求，把社會、行業、企業需求融入教育教學的各個環節，將職業教育貫穿于人們職業生涯的全過程。不斷提升職業教育辦學主體的靈活性和多樣化，鼓勵“利益相關者”“合作伙伴”深度介入職業教育;充分發揮職業教育機構的教育教學資源，既要做好入職前的技術技能教育，也要做好入職后、職業發展中的技術技能培訓與提升。只有注重做好“終身職業教育”，才能始終為經濟高質量發展提供和儲備一支具有較高綜合素質的技術技能人才隊伍。

（三）構建涵蓋學歷教育與職業生涯發展的職業教育體系，持續提升職業教育地位

按照“職教20條”提出的“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，借鑒美國職業教育體系改革經驗，要持續深化以“職業”為核心的職業教育體系改革。一方面，要突出職業教育的獨立性，特別是在辦學理念和辦學方式上，應當與普通教育有所區別。可以參考美國“社區學院”辦學模式，重點立足于區域經濟及區域企業需求，開展有針對性的職業教育和職業培訓，提升職業教育的辦學靈活性和服務區域經濟發展的能力。另一方面，要積極推動職業教育與普通教育的深度融合，進而從根本上改變人們對職業教育的隱性“歧視”。借鑒美國職業教育的做法，推動職業教育課程學分與普通教育學分的互認互換，使學生可以根據自身的能力和興趣，在接受職業教育與接受普通教育中自主選擇、無縫切換，真正建立職業教育與普通教育的“立交橋”。在此基礎上，適度擴大初中畢業實施中高職貫通教育培養的規模，在高等職業教育階段實行“副學士”學位制度，進一步提高職業教育的含金量，并便于與本科教育的對接。要積極推進高職百萬擴招，以實施“1+X”證書制度為依托，推進學歷教育與技能教育的深度融合，打造“學歷教育”與“技能培訓”一體化的職業教育體系。

（四）突出標準化規范化建設，推動職業教育高質量發展

“職教20條”提出“構建職業教育國家標準”，這是提升我國職業教育辦學質量，推動職業教育高質量發展的核心保障。目前我國地區間職業教育發展不平衡、不同類型職業教育間發展不均衡等問題仍然存在。以高等職業教育為例，根據《2019年中國高等職業教育質量發展年度報告》發布的全國高職院校“教學資源50強”名單，東部地區有33所院校入圍，占50強名單的66%，整個中西部地區僅有17所院校入圍名單，其中一些中西部省份無院校入圍。實現職業教育高質量發展，必須發揮職業教育標準的“引領”作用，形成專業設置、課程內容、教學過程、內部管理等辦學事項的具體標準，促使各類辦學主體能夠按照標準提升教育教學質量。在此基礎上，注重發揮職業教育規范化建設的“示范”作用，大力實施中國特色高水平高職院校和專業建設的“雙高計劃”，建設一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高質量職業教育院校和優質專業，提升我國職業教育的整體實力。在職業教育標準化規范化建設過程中，可以借鑒美國以財政資金推動職業教育標準落實的經驗，投入一部分中央財政資金，以項目制形式支持職業教育國家標準的實施，帶動地方政府資金、社會資金投入標準化規范化建設，同時要大力實施財政資金績效管理，提高資金的使用效率，規范和保障資金的用途。

（五）積極構筑富有時代特色、中國特質的職業教育品牌，增強職業教育影響力

目前，我國職業院校“共開設近千個專業、近10萬個專業點，基本覆蓋了國民經濟各領域”⑤，建成了世界上規模最大的職業教育體系。圍繞深化新時代職業教育改革，應當不斷總結我國職業教育改革發展的成功經驗，打造富有時代特色、彰顯中國特質的職業教育品牌，積極服務國家綜合競爭力和影響力提升的客觀需要。從內部發展來看，伴隨著國家職業教育改革的全面推進，我國職業教育將進入新一輪發展期，必然要求加速職業教育品牌建設，以不斷提升職業教育地位和影響力，為推進職業教育改革營造良好的社會共識和發展共識。從外部環境來看，隨著“一帶一路”倡議的實施，將有越來越多的國內產業、企業實現全球化布局，要進一步放寬各類主體開展海外辦學的政策，推動我國職業教育國際化辦學，做到國內企業走到哪里，職業教育提供到哪里，助力“一帶一路”倡議更好地落地生根，在更高層次上服務國家戰略發展大局。