如何理解和把握新時代、新形勢下財會監(jiān)督的內(nèi)涵與外延

李悅

在財政新常態(tài)的背景下，隨著財政體制機制的不斷深化改革，財政監(jiān)管的內(nèi)涵外延不斷優(yōu)化完善，對財政監(jiān)管工作提出了新的要求。財政監(jiān)督是一項政策性、專業(yè)性很強的工作，要適應(yīng)財政改革發(fā)展的新形勢，適應(yīng)職責優(yōu)化調(diào)整的新使命，切實提高政治站位，夯實履職基礎(chǔ)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進干部隊伍建設(shè)，綜合運用監(jiān)督檢查、核查、評價等多種方式，不斷提高財政監(jiān)督履職能力和水平。

一、研究的內(nèi)容

財政監(jiān)管內(nèi)涵進一步深化。自上世紀90年代以來，財政監(jiān)管基本形成以強化財政管理和服務(wù)財政改革為核心的全過程財政監(jiān)管機制，成為經(jīng)濟運行監(jiān)督體系的重要組成部分。十九大報告中提出加快建立現(xiàn)代財政制度，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。2019年全國財政工作會議要求著力強化財政管理監(jiān)督，切實提高財政資金使用效益。以財政信息化建設(shè)提升監(jiān)管能力，建立健全財政資金分配使用全程留痕、責任可追溯的監(jiān)管機制，加強預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)督，不斷提升財政管理效能和資金績效。財政監(jiān)督外延進一步擴展，新《預(yù)算法》要求實施全口徑預(yù)算管理，將政府全部收支納入預(yù)算監(jiān)管并編制四類預(yù)算。財政監(jiān)督由傳統(tǒng)的收入、支出、會計、內(nèi)部監(jiān)督逐步外延，覆蓋了全部政府收支和由政府管理的社會保障支出。此外內(nèi)部控制、信息公開等均納入了財政監(jiān)督管理的范疇。因此，財政監(jiān)督外延的不斷擴大，對監(jiān)督工作提出了更高的要求。通過調(diào)查問卷的方式，了解到財政監(jiān)督工作存在的突出問題，并提出幾點可供參考的對策建議，形成以下調(diào)研報告。

二、目前存在財會監(jiān)督方面的問題及原因分析

（一）對財政監(jiān)督職能的認識不夠

對財政監(jiān)督職能的認識直接關(guān)系到財政監(jiān)督執(zhí)行的效率和效果。傳統(tǒng)上，人們普遍認為財政監(jiān)督僅是一種事后懲罰性監(jiān)督，只有觸犯到財政規(guī)章制度才會受到處罰，割裂了財政監(jiān)督與財政管理之間的關(guān)系，將財政監(jiān)督與財政管理混為一談，忽視了在財政管理活動中開展財政監(jiān)督的重要性，使得財政監(jiān)督與財政管理脫節(jié)。由于對財政監(jiān)督認識不足，使得財政監(jiān)督不能適應(yīng)財政形式的發(fā)展，經(jīng)濟秩序混亂，財政資金使用效率低下。在這些錯誤觀念的影響下，當前的財政監(jiān)督更多的停留在行為監(jiān)督層次，財政監(jiān)督的廣度，深度和力度都受到了極大的限制，難以充分實現(xiàn)財政監(jiān)督的職能。

（二）財政監(jiān)督法治環(huán)境尚未完善

迄今為止，我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，在相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于財政監(jiān)督的規(guī)定也很不明確，法律體系不夠健全。目前我國財政部門對于財政的監(jiān)督適用《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《行政處罰法》等的法律條文規(guī)定。而這些法律并沒有對財政監(jiān)督這一特有的行為作出法的規(guī)定。財政監(jiān)督是對財政收支行為的綜合監(jiān)督管理，其中包含了對稅款征收、財政資金管理、財政財務(wù)行為監(jiān)督管理等，每項行為都蘊涵著巨大的經(jīng)濟利益，稍有偏差，就可能對國家或公眾利益帶來損害。處理問題時對違法違規(guī)行為處罰過輕，起不到震懾作用。財政監(jiān)督使用行政手段較多，法律手段用的少。以往對違法違規(guī)問題的處理經(jīng)常受到人為干預(yù)，責任追究不到位，重檢查、輕處理，落實效果不理想。各種法律規(guī)章對財經(jīng)違法違紀行為的處理規(guī)定比較籠統(tǒng)，執(zhí)行中隨意性大。這樣就出現(xiàn)問題越積越多，監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象。

（三）財政監(jiān)督方式單一，防范、教育功能沒有很好發(fā)揮

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，財政監(jiān)督的內(nèi)容也越來越廣泛，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需求，受制于財政監(jiān)督職責權(quán)限及監(jiān)督力量等因素，我國財政監(jiān)督的監(jiān)督領(lǐng)域過窄，監(jiān)督方法過于單一仍然以直接檢查為主。在實務(wù)過程中，財政監(jiān)督主要依據(jù)國務(wù)院和地方各級政府的統(tǒng)一部署，缺乏自主性和協(xié)調(diào)性，停留在對預(yù)算單位財政性資金收支情況的監(jiān)督檢查上，側(cè)重財政分配結(jié)果的監(jiān)督，對財政資金的分配過程及使用的監(jiān)督相對較少;主要以突擊性專項性檢查為主，忽視對日常活動的監(jiān)督;看重集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督，現(xiàn)行單一的財政監(jiān)督方法極大地制約了財政監(jiān)督的力度，難以全面發(fā)揮財政監(jiān)督的職能，更難以適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟環(huán)境。具體表現(xiàn)在：對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少，對外部的監(jiān)督較多，對財政部門內(nèi)部的監(jiān)督較少，各業(yè)務(wù)部門很難從財政整體利益去把握，造成各環(huán)節(jié)相互隔離，相互脫節(jié)，使財政監(jiān)督流于形式，整體效率較低。

（四）社會監(jiān)督互動不足，監(jiān)督渠道不暢

各監(jiān)督機構(gòu)間監(jiān)督合力未形成。人大依法監(jiān)督，政協(xié)機關(guān)的參政監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)紀監(jiān)督，檢察機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督與財政業(yè)務(wù)監(jiān)督之間溝通、協(xié)調(diào)不到位，應(yīng)進行類似聯(lián)席會議的形式，把各方面的監(jiān)督要求和建議融入到財政工作實際中去，體現(xiàn)出監(jiān)督的連續(xù)性、有效性，形成方方面面的合力和效力。群眾監(jiān)督還比較困難。由于財政信息披露原因，社會公眾監(jiān)督還無法發(fā)揮更大的作用。需要加大財政信息公開力度，加強群眾進行財政監(jiān)督的意識。逐步落實群眾監(jiān)督權(quán)力。這些年來，通過建立健全政務(wù)公開、村務(wù)公開、廠務(wù)公開等各種辦事公開制度、重大事項社會公示制度和領(lǐng)導(dǎo)干部述職制度使廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)逐步落實。同時，國家也放寬了言論自由，人民群眾可以在網(wǎng)絡(luò)上表達自己對政府的意見看法，也可以在雜志上發(fā)表自己的見解。

三、對策建議

（一）正確認識財政監(jiān)督的職能

在當前經(jīng)濟形勢下，應(yīng)該提高對財政監(jiān)督職能的認識，創(chuàng)新財政監(jiān)督理念，有效融合財政監(jiān)督與財政管理。財政監(jiān)督作為財政管理職能的一個分支，寓于財政管理之中，有效的財政管理需要高效的財政監(jiān)督保駕護航。一方面，從其監(jiān)督的內(nèi)容來看，財政監(jiān)督作為一種約束機制，主要對財政資金的收支活動進行監(jiān)督，是財政的自我約束和監(jiān)督;另一方面，從監(jiān)督的范圍看，它又不僅僅局限于財政內(nèi)容，它是國家通過財政部門運用財政手段對國民經(jīng)濟各部門、行政機關(guān)、企事業(yè)單位自身資金活動實行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對整個國民經(jīng)濟實施的宏觀監(jiān)控。所以，在實踐中要進一步凸顯財政監(jiān)督的管理特色。財政監(jiān)督僅僅是一種手段，通過監(jiān)督改進和加強財政管理才是最終目的。

（二）建立健全監(jiān)督法律體系匯編

建立健全財政監(jiān)督法律體系是財政部門依法執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)。在《財政監(jiān)督法》還未頒布的當下，將《預(yù)算法》《會計法》以及相關(guān)法律規(guī)章匯編成冊，逐步完善財政監(jiān)督制度，從法律上確定財政監(jiān)督的地位，增強財政監(jiān)督在社會主義市場經(jīng)濟執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位。通過法律程序明確監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)、責任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當事人權(quán)利義務(wù)、違反財政法規(guī)的法律責任等方面的問題、加強執(zhí)法力度、堅持依法行政、提高財政監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴肅性，創(chuàng)造良好的法制條件，從根本上解決行政執(zhí)法的隨意性，真正把財政活動納入法制化的軌道，建立健全比較系統(tǒng)完整的財政監(jiān)督法律體系。制定財政管理、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的行政法規(guī)及其實施細則，減少行政手段的使用，多采用法律手段，同時創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境，財政監(jiān)督部門根據(jù)自身重點和需要，通過日常工作不斷探索總結(jié)形成財政監(jiān)督工作制度。主要包括監(jiān)督計劃、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、信息交流共享制度，績效考核、責任追究制度和財政執(zhí)法監(jiān)督機制等。

（三）加強財政監(jiān)督過程全覆蓋

由重事后監(jiān)督、突擊檢查為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)督與專項檢查并重，事前、事中、事后監(jiān)督并重的方向上來，實現(xiàn)財政監(jiān)督的經(jīng)常化、制度化。著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理當中存在的問題，及時提出整改意見，完善制度，堵塞漏洞，不斷提高財政管理水平，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新格局。日常監(jiān)督通過對財政資金運行起始階段的論證、預(yù)測，指定各項保障機制，確保目標的實現(xiàn);通過對運行過程的跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)偏差并予以糾正;通過加強日常監(jiān)督檢查，使之與專項檢查緊密結(jié)合，逐步建立起事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查核證相結(jié)合，涵蓋資金運動全過程的監(jiān)督框架，以體現(xiàn)財證監(jiān)督的嚴密性、及時性、防范性和有效性，充分法規(guī)財政監(jiān)督的整體優(yōu)勢。

（四）促進各監(jiān)督機構(gòu)間監(jiān)督合力的形成

人大依法監(jiān)督，政協(xié)機關(guān)的參政監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)紀監(jiān)督，檢察機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督與財政業(yè)務(wù)監(jiān)督之間溝通、協(xié)調(diào)不到位，應(yīng)進行類似聯(lián)席會議的形式，把各方面的監(jiān)督要求和建議融入到財政工作實際中去，體現(xiàn)出監(jiān)督的連續(xù)性、有效性，形成方方面面的合力和效力。逐步落實群眾監(jiān)督權(quán)力。實施財政監(jiān)督的“陽光工程”，方便群眾監(jiān)督。定期和不定期披露公共財政信息特別是惠民政策的預(yù)算、資金撥付、資金使用等，接受人民群眾的監(jiān)督，促進陽光理財，民主理財。實施綜合監(jiān)督，提高監(jiān)督成效。加快財政信息化建設(shè)，通過信息化，提高財政監(jiān)督效率、降低監(jiān)督成本，實現(xiàn)對財政資金運行全過程的動態(tài)監(jiān)控，將違法為違規(guī)行為杜絕在萌芽狀態(tài)。