推動長三角鐵路安全協同立法

編者按

2019年上海市人大代表劉正東聯名其他九名人大代表，提交了一份“關于制定《上海市鐵路安全管理規定（暫定名）》并運用長三角地區人大工作協作機制推動鐵路安全協同立法的議案”。劉正東代表指出，雖然近年來上海市域內鐵路沿線特別是高鐵高架下各類安全隱患得到集中整治，取得了非常好的效果;但從長遠看，要鞏固發展整治成果，還需在建立長效機制上下功夫。

案? ? ?由? ? 隨著鐵路建設和運營規模的擴大，鐵路客流大幅增加，站車人員密集度不斷提高，鐵路安全特別是高鐵安全面臨的外部環境更加復雜，安全風險正不斷加大。一是鐵路運營面臨巨大的反恐防暴壓力。當前，國際恐怖活動進入新一輪活躍期，國內外暴恐事件頻發多發，危害極大。內地反恐形勢雖然總體穩定，但恐怖活動在嚴打下出現新變化，活動更加隱蔽、手段更加多樣，借敏感節點制造暴恐活動來增強政治影響的可能性仍然存在，鐵路成為暴恐組織破壞目標的風險越來越大。二是鐵路沿線各類不安全因素和隱患眾多，一些違法行為直接影響鐵路安全。鐵路鄰近區域輕飄物、墜落物侵入鐵路限界，沿線企業或居民在鐵路高架下堆土、開挖、違法經營生產、燃燒垃圾，精神病患、刑滿釋放、智障、涉鐵糾紛等高危人員沖擊鐵路等時有發生，直接威脅鐵路安全。特別是當前高鐵沿線不安全因素更加突出，已引起國家的高度關注。三是鐵路沿線居民群眾安全意識比較薄弱。鐵路途經的村鎮郊區，存在破壞或翻越鐵路防護柵欄、違法穿越鐵路，甚至在高速鐵路上置放障礙物等現象，給鐵路運輸安全和人民群眾生命財產安全造成重大隱患和危害。

現行法律法規對相關鐵路安全管理主體的監管職責、法律責任規定尚不清晰，需要進一步給予明確;部分條款操作性不強，沿線安全環境綜合治理存在不足，沿線生態保護方面要求不高;同時，在解決鐵路外部安全隱患的具體實踐中，主要依靠相關鐵路安全管理主體的重視和配合程度，還缺乏統一、有效的協調機制;另外，在鐵路安全管理實踐中摸索的成果、模式等經驗還存在碎片化的現象，亟待進行規范化提煉。

對此，中央綜治辦、公安部、中央綜治委鐵路護路聯防工作領導小組、中國鐵路總公司曾于2016年3月4日發出《關于進一步做好護路聯防工作確保高速鐵路安全暢通的意見》（中綜辦〔2016〕3號），要求嚴格落實《鐵路安全管理條例》有關規定，推動沿線地區各級人民政府和縣級以上地方人民政府有關部門落實護路聯防責任制，有效防范和制止危害鐵路運輸安全的行為，積極協調和處理涉及安全的有關事項，做好保障安全的有關工作。因此上海有必要通過地方鐵路安全立法建立上海鐵路特別是高鐵安全的長效機制。

整個長三角地區均面臨與上海大同小異的鐵路安全問題。鑒于2018年7月長三角地區三省一市人大常委會簽署了《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》和《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》，如果運用長三角地區人大立法工作協同機制，推動長三角地區同步制定四地鐵路安全立法，則立法效果將事半功倍。

案? ? ?據? ? ?目前，現行的《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》等法律法規，雖然在保障鐵路運輸和鐵路建設、保護旅客人身安全和財產安全等方面發揮了巨大的作用，但由于受到體制改革、社會發展、技術更新、立法位階等方面的影響，在規范和協調鐵路運營安全管理方面仍然存在一些不足。

第一，法律、行政法規中關于鐵路安全的原則性規定需要細化落實。首先，現行法律法規對相關鐵路安全管理主體的監管職責、法律責任規定尚不清晰，需要進一步給予明確。《鐵路法》《鐵路安全管理條例》等相關法律法規，規定了鐵路沿線各地方人民政府和縣級以上地方人民政府有關部門、鐵路監督管理機構、鐵路公安機關和地方公安機關應當分工負責協助鐵路運輸企業保證鐵路運輸安全暢通，車站、列車秩序良好，鐵路設施完好和鐵路建設順利進行的內容。上述相關法律法規的規定均為原則性的規定，鐵路安全管理的職責劃分和具體分工需要通過地方立法進一步明確和落實。其次，在鐵路沿線環境方面的安全管理規范需要進一步界定完善。《鐵路法》第45條規定的鐵路地界外的水土保持，第46條規定的鐵路兩側一定范圍內的采挖、線路上的架設穿鑿、影響行車瞭望的建筑和植物處置等原則規定，在《鐵路安全管理條例》中并沒有得到完全和完整的落實，與上述條文相關的《鐵路安全管理條例》第31、第32、第34、第35、第37、第38、第39條等條文本身也存在需要地方立法進一步細化的余地。再次，在與鐵路安全息息相關的鐵路建設、運輸秩序、鐵路用地保護、突發事件應急等方面需要地方立法細化。在這些方面的安全管理內容僅在《鐵路法》部分條文以及《鐵路安全管理條例》的第6、第7條有原則的概括性規定，并無其他落實的條款。

第二，若干法律法規條文缺乏明確的、統一的責任主體、執法主體或者具體標準及程序。部分條文對危及鐵路安全的行為的處置缺乏明確的主體和程序規定。比如《鐵路安全管理條例》第31條規定，“鐵路線路安全保護區內既有的建筑物、構筑物危及鐵路運輸安全的，應當采取必要的安全防護措施;采取安全防護措施后仍不能保證安全的，依照有關法律的規定拆除”，該條文籠統規定了鐵路線路安全保護區的建筑物危及鐵路運輸安全的，需要采取安全防護措施或予以拆除，但建筑物危及鐵路運輸安全的標準是什么，由哪個部門負責設置安全防護措施、哪個部門負責拆除等并不明確，而條文規定的“依據有關法律的規定”，并無相關法律予以規定。

第三，對危害鐵路安全行為的監督管理手段缺乏強制性和有效性。《鐵路法》《鐵路安全管理條例》《治安管理處罰法》相關法律法規對于影響鐵路安全的行為，采取的處理措施主要為鐵路職工制止、相關行政機關責令改正并處以罰款、公安機關治安管理處罰和追究刑事責任等，其中鐵路監督管理機構及地方政府相關部門責令改正并處以罰款的處理方式占絕大部分，然而給予責令改正并罰款的處罰對很多危及鐵路安全的行為而言，尚不能有效地阻止危及鐵路安全的違法行為……

第四，對影響鐵路安全的禁止性規定不夠全面。《鐵路法》和《鐵路安全管理條例》規定了若干影響鐵路安全的禁止性行為，但對于目前一些突出影響鐵路線路安全和運輸安全的行為沒有明確規定。首先是社會發展帶來一些新出現的機器和材料對鐵路安全產生影響。比如低空飛行器、輕型材料等，現行的法律法規缺少對無人機、民用航空器的禁止性條款與安全距離的規定;彩鋼板、廣告牌（匾）、電子顯示屏、燈箱以及農用薄膜、塑料大棚等的安全管理也亟待明文規定。其次是技術更新給鐵路安全提出了新的要求。目前鐵路線路已經實現電氣化改造，同時高速鐵路線路橋梁比重高、路基要求高，相關的法律法規的內容還是以既有鐵路線路為基礎進行對危及鐵路安全的行為進行規范，已經不符合電氣化鐵路和高速鐵路安全保護的要求，對于電氣化鐵路、高速鐵路設施、設備、橋梁和路基的安全保護應當有特殊的規定。再次是社會治理需要鐵路安全管理作出應對。比如對影響鐵路列車運行秩序的“霸座”“扒車門”行為，限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設失信行為聯合懲戒，等等。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com