游艇海上突發(fā)事件應急搜救的問題與對策研究

李巍

關(guān)鍵詞：游艇;海上突發(fā)事件;海上應急救助

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0112 — 03

一、游艇海上突發(fā)事件應急搜救

廣義上的風險是指一切對于人以及人所關(guān)心的事物帶來損害的事件與行為的可能性，風險的實質(zhì)是不確定性。當今社會就是一個風險社會，充斥著繁雜多樣的風險。

（一）游艇海上突發(fā)事件的類型

《中華人民共和國突發(fā)事件法》從應急管理的角度將突發(fā)事件界定為突然發(fā)生的，已經(jīng)造成或可能造成重大危害的自然災害、事故災難、社會安全事件以及公共安全事件。突發(fā)事件具有不可預測性，引發(fā)因素既包括自然因素也包括人為因素，已經(jīng)造成或者即將造成人員傷亡、財產(chǎn)損失、社會秩序混亂或者生態(tài)環(huán)境破壞，需要及時采取應急救援措施。海上突發(fā)事件則是指船舶、設(shè)施在海上所發(fā)生的擱淺、碰撞、沉沒、火災等造成或可能造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失以及海洋污染事件。

從國際海事組織和歐洲海事安全局所發(fā)布的2000多起海上交通安全事件中篩選梳理，發(fā)現(xiàn)世界范圍內(nèi)平均每年至少有一起較大的游艇突發(fā)事件，且造成的人員傷亡及經(jīng)濟損失均較大，游艇已成為新興的海上交通風險。〔1〕游艇作為一種用于休閑娛樂、觀光游覽的高檔水上消費，不同于一般的商船，由于其承載能力有限，因此發(fā)生的突發(fā)事件主要有兩類：自然災害與事故災難。游艇最常遇見的自然災害主要有海嘯、臺風、風暴潮等自然災害，自然災害是代價最高、最讓人擔心的傳統(tǒng)意義上的風險，往往被公眾視為上帝的行為。比如2015年的“東方之星”郵輪翻沉事件，事發(fā)原因是由于江面上突發(fā)的強對流龍卷風所致。〔2〕游艇作為一種水上交通工具，常見的事故災難主要是由于游艇擱淺、拋錨、故障或者碰撞所致。比如“啟航3”號游艇在三亞西島海釣時由于主機故障導致6人失蹤，參與應急救助的約220余人，涵蓋海事、漁政、海警及救助飛行大隊等多部門協(xié)同合作。

（二）海上應急搜救的特點

1.海上救助的難度大

由于海上環(huán)境的特殊性和流動性，救助難度與危險性遠遠大于陸上救助。尤其是在惡劣天氣、水域復雜、遇險信息不明確的情況下，受制于自然條件的影響，救助的時間較長，搜索的范圍廣，需要動員的資源較多。此外，海上救助是一項專業(yè)性極強的工作，并非所有的救助船舶都具備專業(yè)的海上救助功能和救助設(shè)施，很多民間力量不具備救助的條件，主要依靠政府的力量，由政府通過公共權(quán)力、利用公共資源來提供。

2.海上救助的時效性強

海上救助的最大特點是急，時效性特別強，從危險發(fā)生到遇難時間短暫，往往僅為數(shù)小時，是一項生命與時間賽跑的工作。而海上搜救又是一項需要協(xié)調(diào)多方力量共同參與的行動，有自己的流程。首先海上搜救機構(gòu)接到海上險情信息后先進行信息的核實與險情的研判，要根據(jù)當時的氣象條件、海況條件、事發(fā)時的位置確定搜救的區(qū)域范圍，根據(jù)險情級別、分析可以調(diào)用的海上搜救力量，由此確定初步的應急救助方案。受制于海上的復雜海域狀況及氣象條件，即便確定了險情信息及調(diào)用了搜救力量，也并非就能即時開展救助。

3.海上救助的投入大

保障海上生命財產(chǎn)安全是政府應當履行的國家義務，海上搜救作為一種公益性政府行為，需要投入大量的人力、資金及救助設(shè)施，因此無法通過市場機制來供給。加強搜救力量的投入，提高搜救裝備的技術(shù)水平都需要資金的支持，調(diào)動民間力量廣泛參與救助也需要給予搜救獎勵。

二、游艇海上突發(fā)事件應急搜救存在的問題

（一）搜救協(xié)調(diào)應急機制不暢通

海上搜救是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多個涉海職能部門，是一項涉及預警、監(jiān)測、應急處置、人員救治、打撈清除、通信等諸多環(huán)節(jié)，需要周密的組織與保障，否則難以達到快速反應及救助的要求。目前，我國的海上搜救體制是以交通運輸部為主，各涉海職能部門在交通運輸部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展。中央層面，有海上搜救聯(lián)部際聯(lián)席會議，通過與各成員單位的定期會議制度，開展各方參與搜救工作的溝通、布置。中國海上搜救中心則具體負責組織、協(xié)調(diào)海上搜救成員單位參與海上突發(fā)事件的應急救助。地方則由海事局的指揮中心（搜救中心辦公室）承擔具體的海上突發(fā)應急救助工作。可見，當前海上突發(fā)事件應急搜救仍是“條塊結(jié)合、以塊為主”的屬地管理體制，統(tǒng)一指揮、分級管理，海上搜救中心的地位決定了其協(xié)調(diào)的力量主要還是海事部門以及救助部門。游艇本身的抗風浪等級較差，游弋范圍又較為靈活，遇到海上自然災害或者發(fā)生擱淺、機械故障等問題，海上搜救中心需要協(xié)調(diào)各方力量參與救助，但這樣的搜救應急體制下，面臨大風大浪的海上惡劣天氣，海洋漁業(yè)部門及事發(fā)地附近民間漁船的配合出于搜救能力、溝通機制及調(diào)動指揮等多重因素，就變得難以實現(xiàn)。

（二）游艇業(yè)應急搜救能力滯后

海上突發(fā)事件最主要的特點就是突然性，需要作出快速反應。而目前海上搜救工作主要依賴于政府公務船艇、港口公司的應急拖輪以及事發(fā)時附近水域的過往船舶。海上突發(fā)事件的發(fā)生，事先完全無法預測事故發(fā)生的時間地點、天氣狀況以及遇險人員數(shù)量、傷亡情況，需要救助單位隨時待命隨時出發(fā)。目前我國與西方發(fā)達國家如美國、加拿大等國相比，海上搜救立體救助能力較弱，目前南海只有第一救助飛行隊，救助范圍涵蓋廣東、海南兩省，這對于遼闊的南海海域上發(fā)生的突發(fā)事故，搜救力量明顯不足。而公務船艇較小，抗風浪等級較低，只能在近海港區(qū)附近進行搜救，專業(yè)救助船舶數(shù)量不足，薄弱的救助資源滿足不了日益增長的游艇搜救的需要。各個游艇俱樂部作為游艇管理的主體，雖然《游艇安全管理規(guī)定》 明確了其有向游艇及海事部門發(fā)布航行警告等信息服務的義務，在不適航的情況下應制止游艇出航，已出航的游艇應勸其返航，并應定期組織應急演練。但從多起游艇海上擱淺、機械故障的案例來看，游艇俱樂部并未履行其法定通知及制止的義務，游艇駕駛員自身安全意識淡薄，不了解海況，對于天氣、風向、海況等信息掌握不及時、不準確，突遇風險時缺乏應急處置措施。

（三）社會救助補償機制缺乏

國外發(fā)達國家海上搜救制度的最大特點就是搜救的社會化程度高，能調(diào)動廣泛的社會力量參與海上應急救助，這對于要求迅速反應、協(xié)同行動的海上搜救工作的開展十分有利。〔3〕我國目前尚沒有一部國家層面的海上搜救法律法規(guī)，從立法上沒有建立海上協(xié)同救援的法律制度。地方層面的海上搜救中心設(shè)在海事局，海上應急救助是由海事局為組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，發(fā)動社會力量參與救助的多元救援體系。雖然2009年制定了《海上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》，從國家層面建立了海上搜救獎勵制度，但國家財政直接撥發(fā)的獎勵資金遠遠無法補償社會救助力量搜救付出的成本，更別提能獲得報酬了，導致社會力量參與海上突發(fā)事件應急救助工作的積極性不高。海上搜救的風險極高，其成功與否的關(guān)鍵主要在于事發(fā)地的救助力量能否及時趕赴現(xiàn)場并施以救援。由于海上搜救補償機制沒有建立，社會救助力量責權(quán)利不對等，其參與救助不僅風險自擔且沒有回報，影響其參與救助的積極性。

三、游艇海上突發(fā)事件應急搜救的完善建議

（一）健全海上搜救協(xié)調(diào)機制

危機管理的精髓在于發(fā)現(xiàn)潛在的成功機會。〔4〕當前我國在應急管理工作中，普遍存在著不同部門、地區(qū)之間的協(xié)同壁壘，難以形成有效的協(xié)同聯(lián)動。海上搜救的多元化本應是發(fā)揮多方主體的合力，形成強大的海上搜救力量，以提高海上搜救的效率和成功率。但由于現(xiàn)行國家層面法律法規(guī)的滯后，各搜救主體的分工不明、職責不清，影響了海上搜救的實效。海上搜救是維護海上安全的“最后一道防線”，應從國家層面盡快制定《海上搜尋救助條例》，通過立法的形式明確各主體的職責，明確各主體權(quán)利義務的邊界以及協(xié)同工作中不同主體的分工，明確政府公務船舶、專業(yè)救助力量、社會救助力量在海上搜救工作中各自的職責，以保障各方在參與海上搜救工作中的統(tǒng)一和高效。特別是海上搜救中心的地位應通過立法明確，賦予其行政主體的獨立職權(quán)，提高其權(quán)威地位，以更好地履行海上搜救的組織、協(xié)調(diào)職責。另一方面還應加強多方主體之間的信息溝通和共享機制，形成有效的網(wǎng)格化管理。〔5〕

（二）加強游艇俱樂部的管理

隨著當前游艇業(yè)的蓬勃發(fā)展，游艇俱樂部也日益增多。但游艇俱樂部的管理基本是自行管理，雖然《游艇安全管理規(guī)定》中明確規(guī)定了游艇俱樂部對其管理的游艇應承擔的義務，對俱樂部應具備的安全條件以及防污染的能力也有具體要求。但長期以來海上搜救工作并未得到地方政府的重視，搜救始終被認為是海事部門以及救助部門的工作，地方政府只考慮游艇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如何吸引更多的游艇進來本地，未將游艇的海上應急管理納入其工作職責。海事部門對游艇業(yè)的監(jiān)管也較為寬松，主要靠行業(yè)自律。國外發(fā)到國家游艇的管理主要也是依靠行業(yè)自律，但游艇業(yè)目前在我國尚屬新興產(chǎn)業(yè)，游艇俱樂部公共服務能力還較差，從業(yè)人員普遍素質(zhì)不高，游艇的防污、駕駛培訓、對游艇提供是否適航的信息和航信警告信息等工作均沒有規(guī)范，行業(yè)亂象叢生，游艇的應急訓練工作也很難通過游艇俱樂部得到有效的培訓。從多起游艇海上突發(fā)事件來看，由于操作駕駛不當、不熟悉海域、欠缺突發(fā)事件的應急處置能力而發(fā)生的主機故障、擱淺等導致的事故是常見的海上險情。因此，海事部門應當加強對游艇俱樂部的管理，嚴格準入，加大日常監(jiān)管力度，從源頭上提高游艇的應急自救能力。

（三）完善海上搜救補償機制

公眾因公共利益而造成私益受損，理應得到國家補償，補償?shù)幕驹瓌t是公平原則。〔6〕但實際的補償標準過低，海上搜救工作具有公益性，是政府應當履行的國家責任，且我國已經(jīng)建立了中央、地方三級海上搜救指揮體系，但海上搜救面積廣、難度大，有限的專業(yè)救助力量難以滿足海上應急救助的需要。應盡快完善社會力量的搜救補償機制，擴大補償?shù)姆秶袇⑴c搜尋救助的組織或者個人，均應適當補償。一方面應提高補償?shù)慕痤~，《海（水）上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》是2007年實施的，至今已實施12年多，單項搜救行動獎勵標準最高不超過10萬元，而這只是針對救助時間長、社會影響大、救助風險高的海上搜救，這樣的搜救行動基本要達到類似韓國歲月號沉沒的嚴重程度，而這里的10萬元是補償給所有參與搜救行動的社會力量，而非單一的救助船舶。因此，應盡快修訂搜救獎勵補償辦法，根據(jù)救助成本和當前物價水平，制定合理的補償標準，調(diào)動參與海上搜救力量的積極性。另一方面，改變當前單一的資金補償制度，針對不同的救助主體可以采取榮譽、稅收減免以及資金補償?shù)榷喾N方式，體現(xiàn)對救助力量物質(zhì)和精神方面的多重支持。海上搜救是高風險的工作，對于搜救人員而言，自身安全時刻面臨危險，只有有效的激勵機制才能激發(fā)社會力量參與海上搜救這一公益事業(yè)的積極性，保障其作為救助者的正當權(quán)益。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕夏賢坤.大型郵輪水上交通突發(fā)事件風險評估與應急研究〔J〕.交通企業(yè)管理，2019，（06）：90.

〔2〕“東方之星”號長江游輪翻沉事件追蹤〔EB/OL〕.（2015-06-03）〔2015-10-28〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/03/c_1115491378.htm.

〔3〕徐雯梅.我國海上搜救現(xiàn)狀及建議〔J〕.水運管理，2009，（08）：37-38.

〔4〕〔美〕諾曼·奧古斯丁.危機管理〔M〕.北京新華信商業(yè)風險管理有限責任公司，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：38.

〔5〕彭信發(fā).海上搜救存在的主要問題與對策研究〔J〕.珠江航運，2006，（01）：100.

〔6〕李文華，張懷志.淺析海事主管機關(guān)從事或控制救助作業(yè)中的有關(guān)補償問題〔J〕.中國海事，2010，（01）：58.

〔責任編輯：張 港〕