國家治理現代化視域下的政府治理體系構建

譚桔華

摘要：國家治理體系和治理能力集中體現在一個國家的制度和制度執行能力上。國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會治理三個重要的次級體系。其中，政府治理居于首位。2019年歲末爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情，是對國家治理體系的一次大考，暴露出我國政府治理體系中存在的一些問題。推進國家治理現代化，必須構建職責明確、依法行政的政府治理體系。要整合職能，實現有效政府目標;理順關系，提高行政效能;完善行政體制，建設服務型政府;深化改革，充分發揮黨的領導核心作用;推進國家組織結構法定化，為實現國家治理現代化提供保障。

關鍵詞：國家治理現代化;政府治理體系;行政體制;有效政府;服務型政府

中圖分類號：D60 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2020）03-0070-09

現代化是歷史發展的必然，而國家治理現代化則是我國現代化建設的“新一化”。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出國家治理現代化的概念。2017年，黨的十九大報告指出，要將推進國家治理現代化作為新時代中國特色社會主義思想和基本方略。2019年7月5日，習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結大會上發表重要講話（以下簡稱“講話”）強調：深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構。......要認真總結深化黨和國家機構改革取得的重大成效和寶貴經驗，繼續完善黨和國家機構職能體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。[1] 2019年10月31日，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“要堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。”[2]推進國家治理現代化已經成為黨和國家的重大決策部署。“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。”[2]“科學完善國家、社會事務治理制度和制度執行力是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”[3]2019年歲末爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情，既是對國家各級各類機構和干部隊伍的一次重大的政治歷練，更是對國家治理體系和治理能力的一次大考。回顧疫情發生后的各種應對，不難發現，唯有堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，才能保證國家治理體系的有效運行，推進國家治理現代化。

一、政府行政管理改革的歷史經驗及教訓

“國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會治理三個重要的次級體系，”[4] 其中，政府治理居于首位。當前國家治理面臨的最大問題是，我們處在一個后工業互聯網信息橫向傳播的社會中，然而國家的行政體制和機制，依然是工業化時代層層上報的一個縱向集中而缺乏扁平化的行政體制。“碎片化、短期行為、部門主義和地方主義，嚴重削弱了國家的治理能力。”[4]深化政府行政體制改革是提高政府治理能力的必然選擇。回顧改革開放以來我國先后進行的8次圍繞提高政府管理效率的政府機構改革，改革取得了精簡機構、轉變職能、提高效能的效果，但也還存在一些問題。

（一）歷次政府機構改革的簡單回顧

我國改革開放的40年也是行政體制發生重大變革的40年。為了適應當時社會發展需要，更好地履行政府職能，自1982年以來我國先后經歷了8次政府機構改革。8次改革反映出我國行政體制改革大體上的三個階段：即沖破高度集中的計劃經濟體制束縛階段（1978-1992年），適應社會主義市場經濟體制階段（1993-2012年），推進政府治理現代化階段（2013年至今）。[5]相應地，8次機構改革分別達到預期目標。1982年機構改革以精簡機構為主要目標，實施黨政分開，從思想、年齡、專業化程度等方面提升干部素質，這次機構改革的成效，一是打破了領導職務終身制，二是根據“四化”標準，大批年輕的干部走上領導崗位;1988年機構改革以黨政分開、精簡機構為目標，首次提出政府職能轉變，確定了“定職能、定機構、定編制”的“三定”原則;1993年機構改革的重點是適應建設社會主義市場經濟體制目標的確立;1998年機構改革消除了政企不分的組織基礎，實現政企分開，轉變職能、精兵簡政、提升政府的效率和協調能力;2003年機構改革重點是深化國有資產管理體制改革;2008年機構改革更加重視職能轉變，以大部制的探索為改革的重點，通過部委調整設置，形成更加完善的宏觀調控體系;2013年機構改革的重點是緊緊圍繞職能轉變和理順關系，以職能轉變為核心，完善制度及相關機制，提升政府行政效能，穩步推進大部制;2018年機構改革強調黨與政府機構的職能協調和優化。

（二）歷次機構改革的成效及存在的問題

每次政府機構改革都適應了改革開放和政策調整的需要，精兵簡政成為歷次政府機構改革的一項重要內容，精簡機構效果也比較明顯，“基本建立起適應社會主義市場經濟體制的行政管理體系。”[6]但是，政府在改革中既當裁判官，又當運動員：政府不僅是改革的推動者和改革的對象，而且還是改革的考評者和監督者。政府的多重角色嚴重影響了改革的效果，而且從8次政府機構改革來看，可以說，每一次都是由內在動力而推動的，主要體現的是一種“體制內的改革”。同時，歷次改革都是從上而下的活動方式，中央政府的改革先行，然后省、市、縣地方政府根據中央的政策及中央政府改革的模式而展開，這種從中央到地方的政府改革，自上而下，不是根據地方政府的特點和需要而進行改革，這樣不利于政府整體行政效能的提高及政府治理體系的完善。

二、國家治理現代化對國家行政管理體系提出的總要求

國家治理現代化是治理理論在中國的發展與延伸，它是以國際治理理論研究為基石，結合我國國情進行的具有中國特色的闡釋。胡鞍鋼教授認為，中國語境下的國家治理體系主要是以制度為核心，包括整個國家的法律、中國共產黨以及社會領域的制度體系。國家治理能力則按主體分為政府、人民和制度，主要涉及政府履職能力、人民群眾依法管理各項事務的能力和國家制度建立、完善及自我更新的能力。[7]推進國家治理現代化勢必對國家法律、中國共產黨、政府管理以及社會領域的制度體系等提出了新的要求。

（一）國家治理現代化的要求

1.實現國家治理現代化要處理好政府與市場的關系，推動經濟高質量發展

中國特色社會主義進入新時代，國際國內環境復雜多變。國內經濟進入新常態，社會呈現多元復雜狀態，公眾在政治、經濟、文化、社會、環境等方面的需求更加嚴格和多樣;國際環境風云變幻、紛繁復雜，在一個全球化的時代，中國以一個高度參與全球流動性的超大規模社會，面臨著巨大的風險。國際國內的形勢都越來越要求我國構建職責明確、依法行政的政府治理體系。

國家治理現代化要有高質量的經濟發展為基礎。今天，我國成為世界第二大經濟體，取得了舉世瞻目的巨大成就，但也存在結構性的問題。推動經濟高質量發展，必須堅持改革發展不動搖，貫徹新的發展理念，以供給側結構性改革為主線，優化經濟結構，構建宏觀調控有度、微觀主體充滿活力、市場機制有效的經濟體制。“健全市場經濟體制，在很大程度上恰恰不取決于經濟體制本身，而在于正確處理政府與市場的關系;或者說要從根本上建立社會主義市場經濟體制，問題的關鍵不在于經濟方面，而在于政治領域”。[8]政府與市場社會主體之間的關系是政府職能轉變關涉的重要改革問題。促進經濟高質量發展，必須正確處理好政府與市場的關系，深化“放管服”改革，有序向市場“放權”，在資源配置中充分發揮市場這只“看不見的手”的決定性作用和同時發揮政府這只“看得見的手”的作用，既釋放市場活力，又確保政府監管。

2.實現國家治理現代化必須加強制度建設，為人民依法管理提供保障

國家的有效治理最終目的是增進人民的福祉、促進人的全面發展。將堅持以人民為中心的理念落實到經濟社會發展的具體實踐中是促進人的全面發展的根本。黨的十八大以來，我們黨堅持以人民為中心，把尊重民意、匯集民智、改善民生貫穿在治國理政的全部工作中。新時代我國社會的主要矛盾發生重大變化，人民對美好生活的需要，既包括日益增長的物質文化生活的更高要求，也更加注重對民主、公平、正義等價值的追求。保證人民當家作主，體現人民共同意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質屬性。要處理好權力與權利的關系，在促進經濟發展的同時，更加注重對社會和公民的制度供給。政府是人民權利的維護者，要堅持為人民服務、對人民負責、受人民監督;加強制度建設，將制度優勢轉化為管理威力，從制度上為人民依法參與管理提供有力的保障;促進公民、企業、社會能更快更好地得到政府提供的公共產品和公共服務，推動政府及時回應社會的需求。

3. 實現國家治理現代化要優化黨的組織機構，加強黨對一切工作的領導

十八大以來，習近平總書記多次強調要堅持黨的全面領導，在改革過程中要“思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面和全過程”[9]。習近平總書記在“講話”中指出：“在深化黨和國家機構改革中，我們探索和積累了寶貴的經驗，就是堅持黨對機構改革的全面領導。”[1]中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征和中國特色社會主義制度的最大優勢，十九屆四中全會提出，要“堅持和完善黨的領導制度體系”[2]。毛澤東也曾教導我們：領導我們事業的核心力量是中國共產黨。《黨章》更是賦予了中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心的規定。實現國家治理現代化，離不開黨的領導。黨的領導制度是我國的根本領導制度，黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，這是我國國家治理體系和治理能力的“定海神針”。堅持黨的全面領導，就是要發揮黨的統籌協調作用，優化黨的組織機構，通過“倒逼”構建職責明確、依法行政的政府治理體系。這次新冠肺炎疫情對黨的集中統一領導能力進行了一次深度檢驗，我們黨的治國理念、領導水平和組織能力經受住了嚴峻的考驗。

綜上所述，“新時代推進國家治理能力現代化是一項整體性、系統性和協調性的復雜工程”[10]，也是一個不斷完善的過程。“推進國家治理現代化，既要更新治理理念，又要優化治理結構。”[11]國家治理現代化應切實轉變政府職能，正確處理好政府與市場的關系，推動經濟高質量發展;根據中國社會主要矛盾的變化及人民美好生活的需要，政府行政管理要以人民為中心，樹立服務型、責任型、效能型的理念;加強黨對一切工作的領導，充分發揮黨的集中統一領導的顯著優勢。

（二）行政體制機制面臨的挑戰

1.目前政府機構職責劃分還有待完善

改革開放40多年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的發展，與此相應的“具有中國特色的國家行政管理機構職能體系得已逐步健全。但與有效治理國家和社會的要求相比還存在不少問題，機構重疊、職責劃分不科學、權責脫節問題比較突出”[12]。比如，2019年2月25日焦點訪談報道的石家莊馮某“被老板”問題。為了解決“被老板”問題，當事人從這個部門跑到那個部門，而職能部門將責任從行政審批局推到市場監督管理局，最后把難題推給法院，推給當事人。又如城市污水處理中，定價的是國家發展改革委（局）、檢測的是環保部門、河道管理則屬于水務部門，等等，這些都存在部門權責不清、職責交叉的問題。特別是在這次新冠肺炎疫情防控初期，一度出現地方指揮系統失靈、各級各類機構各自為政、政出多門、力量分散，疫情防控中權力碎片化難以形成“制度合力”的問題。這些事實說明，黨和國家機構改革后，地方各級各類機構職責調整和權責關系的配置仍然不到位。

2.行政管理體制不夠健全

新型冠狀病毒肺炎疫情給人民群眾生命安全和身體健康造成巨大威脅，給我國經濟社會發展帶來巨大損失。疫情爆發后，黨中央高度重視，全國上下全力抗疫。回顧這場重大衛生事件突發后的各項應對，不難發現我國地方政府行政體制機制存在不少問題。

按照我國現行防控機制，地方政府沒有疫情信息發布權和對重大疫情的確認標準修改權，國家衛生管理部門擁有這種權力。但國家衛生管理部門并不直接接觸病毒，直接接觸病毒的是一線的醫生，而在現有的體制下，醫生的臨床判斷和寶貴的探索，并沒有形成有用的政策信息，占主導作用的仍然是行政管理體系。過度中心化的決策體制和過長的決策鏈條，加上疫情初期，地方政府沒能按照傳染病防治法啟動相應的應急行動，導致一場疫情，給人民生命安全、身體健康造成巨大威脅，國家為此付出巨大的代價。這場疫情值得我們認真總結反思：衛生管理體制、輿論管理體制、應急管理體制、科研考核體制，......治理體系現代化任重而道遠。

3.政府職能轉變還不到位，市場和社會的作用發揮不夠充分

十八大以來，我國全面推動“放管服”改革，取得了可喜的成效，但仍然存在政府應該管的事沒有管好或者沒管到位，政府應該承擔的還沒有很好地完成，有些應該下放的權力還是沒有下放到位，出現職能錯位、越位、缺位等問題，不利于市場經濟的良性運行，也阻礙了社會組織的發育和成熟。轉變職能要求界定政府的“能”與“不能”，在政府合理定位的基礎上厘清政府與市場、政府與社會、政府與事業單位等主體的權力邊界。“放管服”改革取得了巨大的成效，但簡政放權還有很大的空間，要充分發揮市場和社會的作用，政府就必須放權于市場、放權于社會。將該管的和能管的管好做好，如市場的監督與管理、公平正義的維護與彰顯，而不該管的和管不好的，如資源的配置，要通過有效方式和途徑讓市場社會主體去管，從而更好地發揮政府的作用。如這次新冠肺炎疫情初期，政府機構就可以在一定程度上放棄自身可以組織最好的信息并擁有最高效率的慣性思維，而增加醫療機構、媒體、社會組織、企業和民眾在專業化指導下的按程序應對。唯有實現政府與市場、政府與社會的關系協調，才能促進政府正確履行職能，市場和社會的作用充分發揮。

三、構建職責明確、依法行政的政府治理體系，推進國家治理現代化

“只有良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力，而政府治理體系是國家治理體系的首要內容。”[12]整合職能、理順關系、建設服務型政府、發揮黨的領導核心作用、推進國家組織結構法定化，是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，推動國家治理體系和治理能力現代化的有效路徑。

（一）整合職能，實現有效政府目標

薛瀾教授曾指出：“國家治理能力現代化的重點是建立一個真正意義上的現代政府。”[13]政府在國家治理現代化中占據首要地位。政府定位問題直接涉及政府的相關機構組成、職權劃分等，所以，推進國家治理現代化，必須深化改革。從1998年的機構改革首次提出轉變政府職能的命題，到2013年以職能轉變為核心的機構改革及2018年黨與政府機構的職能協調和優化，“轉變政府職能、精簡機構”成為每一屆政府機構改革的主題。但“機構重疊、職能交叉、權力分散、政出多頭、扯皮推諉、部門主義、地方主義、效率低下的困境仍然存在。”[3]深化改革就是要進行職能整合。協同理論強調“系統聯結”，認為“只有各要素內部及其要素之間的協同才會促進組織結構的有序性，進而引發有組織現象的產生。”[14]整合職能就是要明晰職責，減少職能沖突和交叉。例如，將分散在各部委的國土規劃、資源管理與測繪等相關職責整合組成自然資源部，建立覆蓋全部國土空間的自然資源統一管理部門。將原來分散在其他部委的相關環境保護職責整合組建生態環境部，職權也從過去單純被動的環境保護擴大為環境保護與修復建設職責的并行和統一。將各部委涉及農業和農村的職責整合，建立統籌處理“三農問題”的責任部門和機制，這樣“三農問題”成為一個整體。工商管理、質檢、食藥監及其他部門相關職權的整合，實現了市場監督管理職權的統一。防災救災和應急救援是涉及部門協同最常見的治理領域。將原來分散在民政、安監、應急辦、公安、防總等各部門的防災救災應急管理職責和救援力量整合統一為應急管理部，并且將應急管理部升格為國務院組成部門。等等這些，充分體現了政府的職能轉向。職能整合以后，要抓緊落實，避免職能移交后接收不到位的現象發生。只有按照優化協同高效的要求，通盤考慮機構設置，充分有效地整合政府職能，才能提高政府行政效率，實現有效政府目標，為國家治理體系和治理能力現代化提供有力的組織保障。

（二）理順協調中央和地方關系，提高行政效能

長期以來，我國政府機構都是從中央到地方上下一般粗，國務院有什么樣的政府組成部門，地方政府就有相應的機構與之相對應。中央政府與地方政府在行政權力劃分上簡單而模糊，地方政府各級行政權力配置高度同質化。深化改革一直在強調集中統一協調，但實際上我們還是沒有做到。要構建完善的政府治理體系，必須理順中央和地方關系，協調從中央到地方各個層級、各種制度安排，以確保中央和地方兩個積極性的充分發揮。要理順協調中央和地方關系，就必須理順垂直機構與地方管理的關系。要按照權責一致的原則，在確保上下貫通、執行有力的基礎上，“規范垂直管理體制和地方分級管理體制”。規范垂直機構與地方管理，要根據中央地方事權劃分來處理，具體分三個層面：首先是中央設立的垂直機構，這主要是指那些屬于中央事權并由中央負責的事務;其次是中央和地方分級管理的機構，是指中央和地方有共同事權而需要地方負責的事務，要求中央政府加強對地方政府的監督，落實主體責任制，優化考核機制，從而倒逼推進地方改革;最后是地方政府獨立管理的機構，是指那些屬于地方事權并且由地方負責的事務，地方政府要形成職責明確、權責一致、協同配合的政府治理體系。機構設置后更重要的是明確各機構權責關系。如這次新冠肺炎疫情中，病毒研究、信息發布、疫情應對、抗疫物資供應、后勤保障、社會物品供應、社會穩定、國家團結、國際關系、疫后發展等，哪些領域應該由中央統籌，哪些領域應該屬地方負責，哪些環節應由地方各級各類機構臨時決斷、靈活施治，等等，這些涉及到不同層級、不同部門的權責問題。只有協調中央和地方關系，才能提高政府執行力、公信力和行政效能。這次新冠肺炎疫情處置中，地方治理系統曾出現一定程度的紊亂，很大一部分原因在于現有的條塊關系沒有處理好。各自為政、分散行動，極大地損害了地方管治權威和危機應對的效能，在鞏固中央權威的同時，如何確保地方守土有責、守土有權，是理順中央和地方關系中必須解決的核心問題。

（三）完善國家行政體制，建設服務型政府

可以說，“沒有國家行政系統的有效運作，就沒有國家治理體系的有效運行。”[15]建立人民滿意的服務型政府是國家行政管理改革的最終目的，也是國家治理現代化的終極要求。馬克思主義人學理論認為人的主體性是人之所以為“人”的獨立自由的認識與行為方式[14]。基于馬克思主義人學理論的服務型政府建設，一是政府職能的設定要圍繞增進人民福祉展開。把人民群眾對美好生活的向往作為自己的奮斗目標，保障公共政策從根本上體現人民的意志和主體地位，把努力提高人民群眾的獲得感作為行政體制改革的首要任務，提高教育、醫療、衛生、社保、就業等公共服務水平，讓全體人民共享改革發展成果。二是充分發揮人的主體作用與價值，為實現國家治理現代化奠定堅實基礎。治理和服務是現代國家治理所強調的，只有有效加強地方政府市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職責，充分發揮人的主體作用與價值，構建完善的政府治理體系，才能為國家治理現代化的實現奠定堅實基礎。三是激發人的主體精神和主體意識，推動形成多元共治格局。新時代，我國社會呈現多元結構，“以多元參與、開放共享和融合創新為特征的大數據時代已經到來。”[16]在多元化的社會里，更需要制約和監督社會治理的多元主體，政府、企事業單位、人民團體、社會組織、公民個人等各種主體都應共同參與。要按照馬克思主義人學理論要求，充分尊重人的自我發展與自我完善，挖掘人的潛能，合力推動公共事務的發展。四是繼續深化“放管服”改革，提高政府效能。2016年5月，國務院召開了全國推進放管服改革電視電話會議，李克強總理提出，要“持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能。”[17]為了貫徹落實“放管服”改革精神，各地涌現出了許多先進典型。上海的“單窗通辦”、浙江的“最多跑一次”改革、廣州“一窗式”集成服務等，充分利用體制機制創新、信息技術創新，建立一體化在線政務服務平臺，對接公眾外網和各審批職能部門信息系統。“互聯網+政府服務”、一窗口辦結、一條龍服務等措施，使人民群眾對政府滿意度明顯提高，政府服務效能不斷提升。事項清單標準化、精準化服務，在一定程度上提升了國家治理水平。

（四）深化改革，充分發揮黨的領導核心作用

“事在四方，要在中央。”在黨的領導下，構建由黨委領導、政府管理和執行的治理格局，就是要強化黨的組織在同級組織中的領導地位，發揮好黨的職能部門統一歸口協調管理職能，統籌好本領域重大工作，把黨的領導貫徹到政府治理的各個方面、各個環節。因此，要充分發揮黨總攬全局、統籌各方的領導核心作用，加強黨對一切工作的領導，構建完備科學高效的黨的機構職能體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。這次新冠肺炎疫情防控戰打響后，以習近平為核心的黨中央堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，充分發揮黨的集中統一領導的顯著優勢，全國各級地方政府在黨中央集中統一領導下，積極調動各方力量，集中有力開展防控工作，受到國際國內高度贊譽。世界衛生組織總干事譚德塞盛贊在疫情面前中國政府展現出堅定的政治決心，展現出了中國速度、中國規模、中國效率，這是中國制度的優勢。血與火中走出來的中國共產黨身先士卒，為人表率，成為戰“疫”情的領導核心。這充分證明了黨的領導在國家和社會事務中、在國家治理現代化中的重要地位，只有在中國特色社會主義制度下，在黨的堅強領導下，才能獲得成功。

（五）推進國家組織結構法定化，為實現國家治理現代化提供保障

法治是現代國家建設的根本，推進國家治理現代化，必然要求法治化建設同步跟進，只有依法治理，才能保證制度優勢更好地轉化為治理效能。一是政府組織結構法定化。政府組織結構法定化具體體現在機構編制法定化上，而機構編制法定化是政府治理體系的法治保障。“要推進機構編制法定化，依法管理各類組織機構”[18]，從嚴從緊控制機構編制，統籌利用行政管理資源，節約行政成本。要通過機構編制法定化建設使各類組織機構得到依法管理，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。二是推進法治政府建設。法治是公權力部門權力設置科學化、執行規范化和標準化的實現路徑。法治政府是服務型政府的題中之義，《決定》指出，“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[2]職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，是國家治理現代化的重要保障。不但要完善法律法規和政府權責清單，而且要提高政府工作人員的法治思維，要在法律法規的范圍內提供公共服務，加強職權法定化建設，將政府權力置于憲法與法律范圍內，堅持法無授權不可為，對權力行使必須做到有法可依、有法必依、違法必究。政府只有以法律為準繩才能確保行政行為的公正廉明、有序高效，從而促進政府公信力的提高。通過政府組織結構法定化和法治政府建設，嚴格遵循民主執政、依法執政、科學執政的基本方略，為實現國家治理現代化提供保障。

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責任編輯：詹花秀