PPP模式在紹興交通基礎設施建設中的應用探析

郝曉春

（紹興市港航管理局，浙江 紹興 312000）

一、交通基礎設施領域應用PPP模式融資的文獻綜述

財政部2018年9月14日公布的最新統計數據顯示，截至2018年7月底，全國PPP（政府和社會資本合作）綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。越來越多的交通基礎設施領域，也在逐步引入PPP模式。PPP即Public-Private Partnerships，我國譯為“政府和社會資本合作”[1]。國內外許多學者對PPP在交通基礎設施領域的應用進行了研究探索。國外學者研究的重點集中在對PPP的內涵及意義方面，Siemiatycki, Matti（2011）通過對英國1997～2009年期間PPP項目的分析，從正反面研究PPP模式實施的影響機制[2]。Lawrence Lawther（2013）認為交通基礎設施引入 PPP 模式既可活躍公共資本，又可緩解政府初期投資負擔[3]。國內學者主要對PPP模式在交通建設領域的可行性進行論證，唐興霖、周軍（2009）論證了PPP融資模式在我國軌道交通領域的現實可行性和應用價值[4]。高翠香（2012）認為公路基礎設施引入PPP模式，有助于提高公路建設管理效率和效益[5]。季傳友（2016）就安徽普通國省干線公路PPP模式推進情況進行了探討[6]。何曉波（2017）研究了交通基礎設施PPP項目的成功因素和作用機理[7]。

二、紹興交通基礎設施建設籌融資現狀分析

交通建設投融資從計劃經濟下的投資主體單一、資金渠道唯一，向主體多元化、項目業主多層化、籌資方式多樣化轉變。紹興市為鼓勵和引導社會資本投資，出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（紹政辦發〔2015〕52 號），深入推進投融資體制和財稅體制改革創新，拓寬融資渠道。然而，現有的規定文件偏向政策性和指導性，缺乏實際的操作性，政策難以落地，實踐應用PPP模式的效果并不理想。究其原因，主要體現在兩大方面。

（一）財政資金補助少，自籌資金比例大。以2015年為例，紹興市累計落實交通建設資金75億元，其中：中央投資4.3億元，地方財政預算4.6億元（中央代發地方債1.2億元、燃油稅返還資金3.4億元），銀行貸款33.0億元（省級貸款1.4億元、市縣銀行貸款31.6億元），企業債券7.2億元，其他25.9億元。項目建設資金嚴重依賴于銀行貸款、企業債券等融資方式，潛在資金投入能力有限。

（二）地方政策限制多，融資平臺籌資難。浙江省發改委、浙江省財政廳印發的《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》（浙發改法規〔2014〕570號）對采用BT、BOT、FCP等模式進行項目融資作了嚴格限制，很大程度上影響了交通基礎設施建設的融資效果。以紹興市交通投資集團為例，面對建設項目資本金籌措難題，結合資本市場融資特點，主攻直接融資，積極探索各類直接融資方式，融資品種涉及中期企業債券、中期票據、定向融資工具、非上市企業公司債、保險資金債權投資等，累計獲得融資額度111億元。其中：直接融資106億元，銀行借款5億元，直接融資比率達95.5%，已實際到位資金75億元。此外，柯橋區開展并購貸款、融資租賃貸款、銀行項目貸款、流動資金貸款等，并探索資產證券化融資渠道和建立交通產業發展基金。但以上融資方式均面臨著抵押物不足，地方融資平臺的負債水平總體偏高，缺乏優質資產和良好的現金流等問題，債務進一步擴張的難度很大。

三、新型融資方式在紹興交通基礎設施建設中的實踐探索

交通基礎設施長期被定位為公共產品，建設資金主要靠專項資金、銀行貸款、地方財政撥款等，最大的投資主體是政府，導致對項目本身缺乏投資的經濟效益要求，項目的線位、標準、規模和投資等論證深度不足，可行性研究流于形式。而BT、BOT、PPP等市場化的融資手段應用有限，沒能吸引足夠的社會資本投資交通基礎設施建設，降低了整體投資和運營效率。

目前，紹興在交通基礎設施建設中的積極探索新型融資方式，主要涵蓋以下幾種方式：

（一）紹興市本級、柯橋區和上虞區均成立了獨立的交通投資公司，注入各種資產進行資本運作，但總體負債水平偏高，優質資產和現金流較為缺乏，項目融資能力偏弱。隨著普通收費公路的取消，地方融資平臺舉債資金大量投入無收益的公益性公路建設項目，喪失了以收費作為償債來源，使得平臺公司缺少自我造血、做大做強的能力，債務規模增長較快，還本付息支出增大，減少了可用于交通建設的資金量。

（二）諸暨市、嵊州市率先推進BT模式在全市交通項目中的應用，31省道諸暨王家湖至五泄段工程和甬金高速嵊州互通西接線工程通過BT模式調動社會資本參與交通建設，取得了很好成效。諸永高速公路采用BOT的方式引入社會資本進行項目建設、運營和管理，但由于缺乏有效的績效評價和行業管理手段，企業效益和社會效益難以平衡，影響了服務質量。

（三）一些地方還嘗試“以土補路”政策（即將道路用地外一定范圍內的土地實行統一征遷、公開拍賣，籌集資金用于交通建設）、土地抵押貸款、土地儲備擔保貸款和地方大型企業擔保貸款等方式，在一定時期內推動了紹興市交通項目建設。

四、探討PPP模式在紹興交通建設項目中的實踐應用方式——以公路建設為例

考慮到地方政府債券發行規模有限，而交通基礎設施投入規模大，地方政府債券難以滿足實際交通基礎設施建設需求。推廣PPP模式能夠拓展融資渠道，有效緩解地方政府債務壓力，形成多元化、可持續的資金投入機制，實現公共基礎設施的可持續發展。隨著交通基礎設施建設力度的加大，公路建造成本增長顯著，尤其現階段公路建設更多的向偏遠山區延伸，橋隧占比高，提升了公路建造成本。以杭紹臺高速公路為例，橋隧比例為78%，每公里估算投資達到2.5億元，約為2011年底建成的紹諸高速的2.8倍。另外，邊際效益遞減在公路建設中反映明顯，公路建成初期，車流量少的情況普遍，運營企業沒有足夠的資金還本付息，給企業造成沉重的負擔，也影響了交通項目的籌融資。本文以公路建設為例，探討PPP在紹興基礎設施建設領域的應用機理。

（一）PPP模式在收費公路中的應用探索。目前收費公路主要是高速公路，按屬性分為政府還貸公路與經營性公路。投資主體主要是政府投融資平臺及大型建筑施工類央企。高速公路建設項目除國高網項目中央有補助資金外，其他項目的資本金均需自籌。以往高速公路的建設資金主要依靠銀行貸款，由于高速公路建設成本大幅攀升，政府投融資平臺負債率較高，投融資能力受金融政策影響較大，高速公路投資未來主要依靠社會資本。因此，必須增強項目對社會資本的吸引力，推進以投資者合理回報為核心的交通基礎設施特許經營制度，并通過PPP模式引進社會資本?，F階段，采用EPC+BOT+財政補貼是理想和可行的路徑。EPC+BOT有利于優化設計，降低工程造價，提高工程質量，降低融資成本。在使用者付費的基礎上，通過財政補貼，對可行性缺口補助，平衡項目收益風險，提高項目吸引力。也可由社會資本依據項目未來經營期內的收益現值作為投入依據，不足部分由政府承擔或由政府與社會資本共同成立項目公司，政府投入作為特殊股份，參與重大決策，不參與日常管理。

（二）PPP模式在非收費公路中的應用探索。紹興市普通公路依照《浙江省國省道及重要縣道建設項目管理若干規定（試行）》的標準進行補助，紹興市補助標準均為最低的第三檔，其中國省道為省交通運輸廳核定建安費的40%，二級及以上重要縣道省補助資金為每公里140萬元，具有城市性質及功能的道路、橋梁、隧道、互通立交等不予補助。近年來，普通公路建設成本快速增長，地方自籌資金比例和總量均不斷增大，資金缺口難以彌補。為有利于PPP模式在非收費公路中實施，可將非收費公路項目與經營性項目打包，或者配套經營性資源，使之成為一體化項目。由經營性項目或經營性資源的收入平衡非經營項目的資金投入，使一體化項目具有盈利空間，如與周邊土地、旅游資源開發捆綁等。政府資源投入后，收入若仍不能完全覆蓋投資運營成本的，應考慮財政補貼。此種模式的實施，需要對項目投資及產生的效益進行較詳細的測算，以保證一體化項目既具有利潤又避免出現暴利。

結束語

隨著國家城鎮化和“一帶一路”戰略的提出，PPP項目在交通基礎設施建設領域的應用必會得到各方的鼎力支持。目前由于缺乏完善的監管體系，社會資本的參與度仍然不高；PPP法律法規體系不完善，相關配套政策無法與實際應用有效銜接；匯率風險、通脹風險以及利率風險的防范措施不到位等因素，使得交通基礎設施PPP項目成功的因素日趨復雜化，PPP項目簽約率不容樂觀。如何從政府、市場等角度全方位地改善PPP模式推廣應用的環境，依然任重道遠。