提高遼寧對外開放水平的對策

吳云勇 張杰

[摘? 要]黨的十九大以來，遼寧不斷完善對外開放的頂層設計，在港口改革、招商引資、對外貿易以及優化對外開放環境等方面取得了顯著成效。但是，也存在產業優勢不突出、人才缺乏、境外投資公共服務體系不健全、融資渠道相對單一等不足之處。因此，遼寧要著力從推進制度創新、增強產業優勢、強化人才隊伍建設、完善監管保障機制、優化對外開放服務平臺、改善營商環境、推動服務業高水平開放、深度融入共建“一帶一路”等方面入手，提高對外開放水平，實現遼寧老工業基地的全面全方位振興。

[關鍵詞]遼寧;對外開放;“一帶一路”

[中圖分類號]F127? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）10-0045-06

黨的十九大以來，黨中央提出推動形成全面開放新格局，強調要適應全球新的經濟形勢變化，善于統籌國內國際兩個大局，利用好國內國際兩個市場、兩種資源。要以“一帶一路”建設為重點，堅持“引進來”和“走出去”相結合，遵循共商共建共享原則，加強創新能力開放合作，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。黨的十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出，“建設更高水平開放型經濟新體制。實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放”[1]。

自2003年國家做出振興東北老工業基地的重大戰略決策以來，東北地區改革開放與經濟發展都取得了較大成就。但近年來，東北地區經濟增長速度明顯放緩，產業升級受阻，與東部沿海發達地區的差距越拉越大。各省統計局公布的國民經濟和社會發展統計公報顯示，2019年，吉林、黑龍江和遼寧的GDP增速分別為3.0%、4.2%和5.5%，在全國31個省市中排名倒數第一、第二和第五。遼寧作為全國裝備制造業重要科研與生產基地之一，聚集著一大批先進制造業企業，在東北全面振興、全方位振興甚至全國經濟發展中有著舉足輕重的作用。遼寧要追趕東部沿海發達地區就要以改革為推力，加大開放力度，推動更高水平對外開放，發揮自身優勢[2]，實現產業結構升級和全面振興、全方位振興。

一、遼寧對外開放成就顯著

遼寧地處京津冀北部，又是東北地區的最南端，是連接兩地區的紐帶，是東北三省唯一靠海的省份，有大連港、錦州港等港口，沿海交通便利，有中國（遼寧）自由貿易試驗區沈陽片區、國家自主創新示范區等開發區資源，經濟發展在東北三省一直處于領先地位。近兩年，遼寧穩步落實黨的十九大提出的方針與政策，積極融入共建“一帶一路”，不斷完善對外開放的頂層設計，加快推進開放平臺載體建設、制度建設，在港口改革、招商引資、對外貿易以及優化對外開放環境等方面取得了顯著成就。

在港口建設上，改革的步伐一直沒有中斷過，特別是在“一帶一路”倡議提出以后，遼寧更是加快了港口的改造升級進程。在推動區域港口一體化方面，大連港、營口港實現了港口集裝箱多式聯運的“三互”大通關，提升了運輸效率、優化了資源配置。在招商引資方面，遼寧把招商引資看作是擴大對外開放的重中之重。“2019年，全省招商引資保持良好的勢頭，實現重大項目簽約和實際到位資金雙增長”[3]，其中實際到位資金4680億元，同比增長11.5%[3]。遼寧統計局數據顯示，在對外貿易方面，2019年全年遼寧進出口總額為7255.1億元，全年利用外資33.2億美元[4]。在優化對外開放環境方面，遼寧認真落實《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關于加快構建開放新格局以全面開放引領全面振興的意見》，進一步完善對外開放的政策體系，出臺了《關于深度融入共建“一帶一路”建設開放合作新高地的實施意見》，制定了7個方面24條措施，還陸續出臺了擴大進口、促進外貿平衡發展、改進對外投資安全等一系列文件，進一步完善了政策支持體系。

二、遼寧對外開放存在的不足

1.圍繞高標準國際投資貿易規則開展的制度創新還有改進空間。自2001年加入世界貿易組織后，中國經濟得到了快速的發展，取得了舉世矚目的成就。遼寧在此期間也取得了較快的發展。但在第四次科技革命蓬勃發展的今天，新一輪國際經貿規則凸顯全方位覆蓋、多元化領域、高質量、高標準等特點，高標準、高水平的知識產權保護、服務業開放、跨境數據自由流動、競爭政策和國有企業等議題成為談判的重點。[5]國際貿易規則逐漸朝著有利于貿易自由化、投資便利化方向發展，遼寧需要加快相關制度創新，以適應國際投資貿易規則的新變化。

2.產業優勢不突出。遼寧是我國傳統的工業基地，近年來不斷優化產業結構，產業轉型取得一定成果，但是產業優勢不突出。農業產業集約化與規模化有所欠缺，產業鏈不完善，產業經濟效益不高。遼寧作為老工業基地，工業基礎雄厚、規模較大，但近年來產業結構單一的弊端凸顯。遼寧高新技術產業占工業比重較小，裝備制造業大而不強，在全球貿易中競爭力不足。服務業發展層次較低，技術創新不足，市場化程度不高。產品研發、設計、服務、信息傳輸、金融、保險、法律、核算等生產性服務業與發達地區相比存在較大的差距。國有企業占主體，民營企業發展不充分，市場活力不足。遼寧外向型經濟的優勢不突出，出口的產品結構單一，技術含量不高，缺乏自主知識產權，產品的國際競爭力不強。

3.開發區管理體制尚需進一步完善。遼寧共有近90個經濟開發區，其中包括9個國家級經濟技術開發區。這9個國家級經濟技術開發區分布在沈陽、大連、旅順、盤錦、錦州、鐵嶺等城市，地區分布比較均勻，這對提高對外開放水平有促進作用。但在管理體制方面，一些開發區在管理中存在權責界定不清晰等尚需要完善之處。[6]國土部門、工商系統實行垂直管理，造成了土地規劃、項目審批、資金下撥等管理權限下放不到位，導致開發區無法直接審批辦理相關事項，行政效率不高。

4.技術創新不足，人才缺乏。遼寧技術型企業與現代服務業企業的總量偏少且質量不高，產業結構不合理，企業可以提供的工作崗位單一。遼寧技術創新不足，2019年，遼寧年末從事科學研究與試驗發展人員15.3萬人，全年專利申請7.0萬件[4];而廣東在2019年從事科學研究與試驗發展人員達到80萬人，全年專利申請量80.77萬件[7]。遼寧專利申請數量僅為廣東的8.7%。缺乏技術創新造成資源的利用效率低下，產品經濟效益下降，使得本地企業在全國乃至全世界的競爭力下降，導致本地高校培養的技術人才流向產業發展更好的地區。遼寧甚至出現了高等教育支出與經濟增長負相關現象，突出表現為產業結構不合理，人才流失，經濟發展緩慢等。遼寧省內高等教育畢業生增長率下降，人才聚集能力下降。《2019年遼寧省教育事業發展統計公報》顯示，2019年，遼寧省普通本專科畢業生25.7萬人，相比2018年減少1.9萬人，下降6.8%，其中普通本科招生比例由2018年的56.2%下降到45.2%[8]，制約了遼寧人才自我培養與自我供給。另外，遼寧缺少專業化、外語好、業務強的招商機構和招商隊伍，尤其是缺乏對歐美市場有深入了解的人才，招商方式主要是官員招商、政策招商，缺少創新[6]。

5.政府監管保障機制不完善。各個監管部門僅根據自己掌握的資料進行判斷，難以準確判斷一種新的貿易方式是屬于創新還是違規，如果判斷失誤可能會打擊企業的貿易創新積極性。部門之間的協調互動不夠，商務部門與監管部門在信息溝通、監管互認、執法互助等方面交流還存在問題，遼寧支持企業“走出去”的保障機制有所欠缺，政府信息服務平臺建設力度不夠，為企業提供融資、稅收、法律等方面的幫助不夠。

6.對境外投資的公共服務水平不高。近年來，遼寧在“走出去”服務平臺建設、法律法規制定方面取得一定成績，但與江蘇、浙江、廣東等先進省份相比仍存在差距。遼寧對“走出去”企業的服務還主要側重于資金、稅收、貨物、勞務人員等基礎審批方面，在信息服務、政策指導、環境改善等方面滯后[6]。

7.融資渠道相對單一。實體經濟的發展離不開金融支持，金融業發展水平在一定程度上影響著經濟發展水平。近年來，遼寧經濟增長放緩，對外開放水平提高緩慢，與遼寧金融體系不完善、金融產品單一以及實體經濟融資結構失衡有著必然聯系。[9]中小金融機構服務能力較差，間接融資渠道不暢。市場融資與債務融資等直接融資門檻較高，超出中小型企業的承受能力，大多中小企業只能選擇傳統的銀行貸款進行融資，方式單一。目前，遼寧對于企業參與境外投資、合作的法律文件、支持政策相對較少，加大了境外投資企業的經營風險，從而抑制投資者投資熱情。遼寧金融體系不完善，資金管理與風險管控等方面的配套服務有待加強。

三、提高遼寧對外開放水平的對策

遼寧要著眼長遠，加快轉變發展理念與發展方式，實現由追求速度向追求質量轉變。進一步擴大對外開放，發展戰略性新興產業和優勢產業，構建高水平開放型經濟新體制，在更高層次參與國際合作與競爭。[10]

1.持續推進制度創新。遼寧要把與高標準國際投資貿易規則的及時對接作為提高對外開放水平的重點任務，高標準建設經濟開發區，以經貿合作為重點，建設現代經濟體系，推動經濟高質量發展。要加大“放管服”改革力度，提升政務服務信息化、管理科學化水平，建設服務型政府。要不斷促進貿易自由化、投資便利化，逐漸對接高標準國際投資貿易規則。推進制度創新，推進各領域聯動發展，主要聚焦投資保障制度、金融開放創新制度、金融貿易監管制度等，通過大膽改革破除現有障礙，尋求新的突破，釋放制度紅利。

2.做強優勢產業。一是抓住共建“一帶一路”大好時機，發揮遼寧制造業優勢，積極發展工業互聯網與跨境電子商務，利用電子商務平臺，精準高效地推動國內的優勢產業與國外產業深度融合，在對外開放進程中加大對傳統制造業的改造，實現產業升級換代。二是重視引入外資企業，充分發揮規模效應，形成產業規模，優化投資結構[11]。可以在稅收上給予外資企業適當的優惠，優先引入對于遼寧本地產業具有升級作用的外資企業。三是打造產業集群。產業集群可以較好地吸引外資，省內企業應該與國內、國際企業加強交流、合作，重點打造技術水平較高、在國際上具有一定競爭力的產業集群。政府要提供更多的政策與資金支持，優化市場環境，規范法律法規，吸引外資企業來遼寧投資。

3.創新開發區管理體制。遼寧在開發區建設中可以借鑒國內已有的成功經驗，對照國際投資貿易規則，查找短板弱項，以投資自由化、管理法治化、貿易便利化、規則國際化為重點，探索建立以負面清單為核心的投資管理制度，構建公開、公平、透明的投資環境，形成高效的對外投資服務體系。嚴格執行國家開發區管理政策法規，在土地管理、資金管理以及行政管理方面賦予開發區適當的權限。明確界定政府部門與開發區管委會之間的權責，并減少政府、開發區管理的層次，使得企業的生產、投資、經營等各項審批事項均可以在開發區管委會得到解決，提高審批效率。堅持提前規劃資金與土地的使用。遼寧省政府應做好省內所有經濟開發區的中長期總體規劃，特別是資金的撥付與土地的使用規劃。各市政府根據市內開發區發展現狀，大力發展本市優勢產業，明確開發區產業重點與產業方向，優化產業結構，推動形成具有競爭優勢的產業集群。建議成立開發區土地、資金使用監督小組，加強對開發區的動態監視，對挪用資金、低效用地的行為加大處置力度，提高資金與土地的使用效率。

4.加強人才隊伍建設。一是加強人才培養與引進。政府應鼓勵科技型企業與高校合作，共建人才培養基地，在開發區內設立非營利性的科研機構，培養專業技術與開放型經濟相適應的科技人員。企業、開發區以及政府相關部門要提高人才薪資待遇，不斷提升遼寧的人才吸引力，改變遼寧省人才流失現狀。對急需的國內外人才，適當提高薪資水平，放寬年齡要求，給國內人才提供直接落戶政策，為海外人才入境、永久居留提供便利。二是深化人事、薪酬制度改革。政府、企業要建立以績效考核為核心的薪酬制度，改變原有粗放的指標考核方式[11]，對考核評定為優秀的人員給予多倍薪酬，對考核評定為不合格的人員給予通報批評，對一些亟需的高層次管理人才、相關領域的特殊人才采用年薪制的激勵方式。三是改進招商方式，實施以產業規劃為指導的產業鏈招商;實施精準招商，降低招商成本，提高招商效率;實施招商項目跟蹤制度，促進項目落實落地;實施“網絡招商”“委托招商”等新型招商方式。[6]

5.完善監管保障機制。政府要處理好與市場的關系，完善監管保障機制，形成職能清、責任明、監管全、保障穩的開放機制。政府部門要加強對開發區工作的宏觀指導、保障、管理以及監督，建立審批、服務、管理、監督、考核于一體的管理體系[12]，創新事前、事中、事后監管機制，建立健全權力清單、責任清單機制，提高服務監管能力[13]。加強對“走出去”企業的保障機制建設，提供網站信息服務與相關政策指導，幫助企業明確國內國外稅收、融資政策與法律規定，避免企業遇到阻礙。同時各個部門要采取切實可行的保障措施，為“走出去”企業提供便利，創造良好的投資環境。

6.優化對外開放服務平臺。完善陸海空交通樞紐配套設施，整合各類資源，重點發展現代物流、金融科技服務與電子商務產業，推動地區服務業、制造業協同發展，為外商投資項目落地和發展創造先決條件。建設法治化、標準化、市場化、國際化的營商環境。政府要明確招商引資的政策，著力打造法制健全、政策透明、及時有效、公平公開的發展環境。不斷優化政府服務流程，持續推進“多證合一”、全程電子化、電子營業執照、名稱便利化等改革事項，加快推進“證照分離”改革試點工作。[14]在省內各個地區全面實行“單一窗口”工作模式，建設“一站式”服務大廳，提高審批效率。同時，政府也要積極與我國駐外領事館、外國駐華使館、外商企業、外國政府合作，建設“走出去”信息平臺，為“走出去”“引進來”的企業提供投資環境、國家政策、國際工程項目等方面信息服務。

7.推動服務業高水平對外開放。制造業對外開放已經達到了較高水平，但服務業開放存在明顯短板。2020年2月中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《關于進一步推進服務業改革開放發展的指導意見》，提出要分類放寬服務業準入限制，構建監管體系，深化重點領域改革，健全風險防控機制，完善相關法律法規。提高服務業的開放水平，主要應從以下幾點著手：一是推進金融服務業更高水平對外開放。優化金融貿易生態，完善法律保障體系，加快金融保險、中介咨詢等服務機構的聚集及培育。[15]推動證券、基金、保險等金融機構雙向開放，大力發展綠色信貸，建立人民幣跨境貿易融資與再融資服務體系，擴大知識產權、無形資產質押融資業務，為“一帶一路”建設提供資金支持。二是推進信息服務有序開放。遼寧應大力推進5G、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術的應用，推進信息服務有序開放，引進先進技術，推動產業實現由數字化到智能化再到智慧化。三是加大養老產業、文化產業以及旅游產業開放力度。盡快將生產經營類事業單位轉為企業，全面放寬民間資本市場準入，降低準入門檻。

8.深度融入共建“一帶一路”。遼寧應深度融入共建“一帶一路”，尋求新的經濟增長點，解決經濟增速放緩、產業優勢不明顯以及對外開放水平較低等問題。在財政支出上，應擴大用于開放型經濟發展的專項資金規模，這是影響遼寧深度融入共建“一帶一路”、加快產業升級以及擴大對外開放的重要因素。從微觀層面上，專項資金應改變對國企等大型企業單一的補貼方式，構建對大中小企業多元化的財政補貼方式;從中觀層面上，專項資金應用于加快開發區及境外經貿合作園區的升級，而不是用于擴大園區數量;從宏觀層面上，專項資金應用于促進貿易發展，加大對海外倉建設力度，推動中歐班列平穩運營。遼寧不僅要增加企業“走出去”的數量，還要不斷拓展與“一帶一路”沿線國家合作的深度。一方面，應充分發揮境外經貿合作園區的作用，在引導大型企業布局的同時，推動省內中小企業抱團合作，帶動中小企業集體“走出去”。另一方面，依托中歐班列與中蒙俄經濟走廊，加快與俄羅斯、中亞、西亞等地區或國家的聯系，積極在沿線國家構建境外經濟合作區、保稅港區等多層次的對外平臺，拓寬與沿線國家的合作范圍。[16]在創新融入模式上，支持跨境電子平臺以及裝備制造業互聯網平臺建設，實現市場深度融合。同時，遼寧要擴大對外開放，需要采取雙向互融模式，既要“走出去”，積極主動與沿線國家拓寬合作領域，提升國內企業知名度，又要“引進來”，積極主動吸引優質企業來遼寧發展，帶動本地產業升級。

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責任編輯? 魏亞男