網格化黨建：社會功能、實踐模式與優化之道

張鳴春

[摘? 要]網格化黨建具有鮮明的實踐特色和重要的社會功能，是黨建引領基層社會治理的體現。在對浙江省舟山市黨建引領社區網格化管理的社會治理實踐進行梳理的基礎上，進一步探尋優化網格化黨建的路徑選擇，以期在“黨建+網格”的組織框架下形成強大的服務與治理合力，推進基層治理資源的整合，提升治理效能。

[關鍵詞]網格化黨建;黨建引領;社會治理;治理效能

[中圖分類號]D267.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）10-0031-06

近年來，在“基層黨建+社會治理”的實踐探索中，推進黨建引領社區網格化管理，落實黨員網格責任制，既有利于激發黨員參與社會治理的積極性，又有利于基層黨組織在社會治理中發揮引領帶動作用。

一、研究背景與理論基礎

“網格化”是構建基層社會治理新格局的有效探索，已經成為全國各地基層社會治理的重要模式。2003年上海市在全國范圍內率先探索實施城市網格化管理，2004年北京市東城區在城市社會治理實踐中也運用了網格化管理。由于上海市、北京市在城市社會治理中實施網格化管理成效顯著，網格化管理在全國范圍內得到逐步推廣。不少地方在進行網格化的社會治理實踐中，將城鄉社區都劃分了網格，落實專兼職網格員進行動態巡查和上報處置機制。黨的十八屆三中全會提出，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。黨的十九屆四中全會再次提出，在構建基層社會治理新格局中要“推行網格化管理和服務”[1]，由此，“網格化管理”成為推進社會治理體系與治理能力現代化的重要探索。網格化社會治理需要注重以黨建引領提升網格化社會治理領導力、以組織體系建設提升網格化社會治理執行力[2]。同時，在黨建引領基層社會治理的大背景下，通過黨建網格化實現區域主體合作共治，是基層黨組織建設面臨的一項重大任務。將網格內的各級黨組織及黨員納入網格化黨建的框架下，使基層黨組織建設擺脫了“單向”“封閉”格局的束縛，實現基層黨組織與社區各類主體的資源整合，從而形成自上而下和自下而上的雙向交流互動、開放兼容的黨建新格局。

隨著網格化管理實踐由地方經驗面向全國推廣，一些敏銳的學者認識到網格化這一新型社會治理方式的作用，于是提出了“基層黨建網格化”這一命題，開始對網格化黨建進行深入的理論研究，希冀在網格化黨建理論研究和實踐的雙重推動下，進一步鞏固黨的執政基礎和建設服務型基層黨組織。在研究黨建網格化問題時，理論界和黨務工作者通常將研究重點放在社區黨建網格化方面[3]。2004年，中共上海市長寧區委組織部課題組在發表的文章中提出，用社區黨建的網格化工作格局來實現社區黨建社會化[4]，這是國內理論界對網格化黨建的最早研究。周敬青認為，社區黨建網格化是構建社區黨建工作的新格局，鞏固黨的執政基礎的重要途徑，同時闡釋了社區黨建網格化的內涵，并分析了社區黨建網格化具有的五大功效。[5]米孜古麗·依布拉音提出，推行社區黨建“網格化”管理并成立網格黨組織，把在社區居住、工作的黨員納入網格黨組織進行管理，形成橫到邊、縱到底、條塊結合、以塊為主、開放式的區域性黨建工作新格局。[6]劉智勇從科學劃分網格、分類實行管理、合理配置資源、服務體系緊跟四個方面，探討了社區黨建管理網格化的具體實施路徑。[7]史瑋對社區黨建網格化管理的成效進行了探討，認為黨建網格化實現了社區黨建精細化、信息化，延伸了基層工作“觸角”，黨組織從“浮在面上”真正轉為“沉入基層”[8]。王啟軍以安徽省蒙城縣農村基層黨建網格化管理工作為例，分析了新時代實施農村基層黨建網格化管理中存在的主要問題，提出提高黨建網格管理工作水平和管理效能的對策建議[9]?？v觀對網格化黨建的理論研究，學者們從內涵、功效、實施路徑、存在問題等多種角度展開了豐富的理論研究，也對農村網格化黨建和少數民族地區網格化黨建進行了關注與探討，表明“網格化”逐漸成為創新基層黨建的一個“熱詞”。網格黨小組的黨員們已成為社區服務居民的“觸角”，形成了“旗在格中飄、人在格中走、事在格中辦、難在格中解、情在格中聚”的網格化黨建模式。

二、網格化黨建的基本特色與社會功能

當前，在治理空間區域化、治理主體多元化、治理關系復雜化的背景下，網格化黨建是“應對傳統單位制黨建與新型社會形態之間的不適應所帶來的各種風險，在與外部新型環境的復雜互動過程中所做的一種深層次的結構性適應”[10]205-206。

（一）網格化黨建的基本特色

基層網格化黨建體現了黨的建設的時代特征。相較于單位制黨建，網格化黨建是按照區域統籌的理念，運用治理理論和信息技術手段，以網格為黨建基本單元，以信息化為支撐，創新黨組織設置模式、黨員教育管理方式和黨建工作協調機制，有效整合街道、社區各類資源，形成組織全覆蓋、管理精細化、服務全方位的基層黨建引領社會治理新格局。網格化黨建區別于單位制黨建的鮮明特色在于：一是由“條塊分割”向“條塊結合、以塊為主”轉變，實現基層黨建工作區域化。二是在組織架構上以街道為界限，以社區為基本單元，以區域內各類黨建元素為工作主體，形成多元主體參與的黨建共同體。三是黨的政治領導功能體現在社會公共事務的服務和管理中，形成基層黨建工作由封閉到開放、由分割到統籌的良性發展態勢。四是以“一核多元”的社會治理格局為基本指引，協同配置網格系統中的組織資源、行政資源、人才資源、信息資源，實現積極有效的社會整合。

（二）網格化黨建的社會功能

共建共治共享社會治理格局的形成，除了完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，還需形成基層黨建與社會治理在地理空間、權力運行、服務功能發揮等方面的耦合效應，真正實現“1+1>2”的治理效能。

1.提升基層社會治理能力的積極舉措。在社會治理中需要加強黨組織建設，有效發揮基層黨組織的核心引領作用。為進一步推進基層治理體系和治理能力建設，實現工作重心下移，密切黨群干群關系，需鞏固深化基層黨員干部聯系服務群眾的制度成果。網格化黨建是“基層黨建+社會治理”的一種積極探索，具體來講就是在社區已有的網格化管理基礎上，把基層黨組織和黨員納入“網格化”管理的一種黨建模式[11]，更是提升基層社會治理能力的積極舉措。網格化黨建以“全面覆蓋，服務群眾”作為黨建工作的基本方向，使黨建工作的“觸角”延伸到小區住戶，深入到居民群眾，通過為百姓提供精細化的服務，充分發揮黨組織的引領示范作用和黨員的先鋒模范作用。“每個網格都有黨組織、每名黨員都在網格中”，打破了“關門搞黨建”的固化思維模式，實現了把黨的組織全面覆蓋到基層社會治理網格，把黨的力量下沉到服務群眾一線，形成了圍繞民生抓黨建，提升服務促發展的工作思路[12]。

2.激發黨員參與社會治理、服務社會的積極性。黨員干部是推進社會治理觸角向社會最末梢延伸的重要力量。在網格化黨建中，黨員就是網格員，黨員深入網格中，解決了基層黨組織的軟化、弱化和虛化問題。網格化黨建是黨員聯系群眾的一種新途徑，網格里的黨員和群眾成為基層社會治理共同體，黨員通過有力的號召和思想引領，帶動人民團體和群團組織積極參與社會治理。近年來，網格化黨建在基層的一個實踐典范是“紅色網格”，把“支部建在網格”上，引導黨員積極參與社會治理，通過深入基層群眾、一線走訪、服務民生、發現問題、協調解決、接待群眾、溝通物業、上門談心、梳理群眾意見等方式，充分發揮黨員的先鋒模范作用。以基層黨建的“紅線”守住社會治理的“底線”。

3.在社區治理中實現“一核”與“多元主體”的協商互補。網格化黨建模式產生的動因是基層黨組織整合各類組織資源、社會資源以及延伸開展黨建工作等的綜合性考量。就城市社區而言，隨著社會分工的細化和管理的規范化，城市社區治理包含了基層政府、社區居民代表大會、社區居委會、業主委員會、物業管理公司、志愿者組織等多元治理主體，在社區治理過程中，需要通過多元主體間積極的對話、交流、協商來達成共識、增強信任?！爸卫淼暮侠硇栽谟趯υ挾且患叶ㄇぃ@就需要花費時間進行卓有成效的工作。”[13]因而，在“一核”與“多元主體”的框架下，基層黨組織與社區治理主體之間構建起“引領—協調—融合—互補”的運行機制。

三、浙江省舟山市黨建引領社區網格化管理的實踐探索

（一）舟山市“網格化管理、組團式服務”工作的基本情況

浙江省舟山市于2007年底在普陀區桃花鎮、勾山街道等地開展“網格化管理、組團式服務”的試點工作，2008年8月，這一試點工作在全市范圍內推廣，2009年在浙江省推廣。2010年11月，舟山市“網格化管理、組團式服務”工作從全國2000多個典型案例中脫穎而出，成為20個全國基層黨建最佳創新案例之一。在設置網格時，舟山市結合各鄉鎮、街道、社區黨員干部和相關單位工作人員數量確定了網格容量的彈性區間，即農村一般以100—150戶為一個網格，城市社區則適當擴大。全市43個鄉鎮（街道）被分成2464個網格，劃分網格的目的是便于政府的管理服務職能覆蓋到社區，網格服務團隊上門走訪、了解民情、提供面對面服務、包干負責，提高基層綜合治理水平。依托“網格化管理、組團式服務”工作，舟山市經過多年的探索，統籌兼顧基層黨建與基層治理，真正實現了二者相互促進的良性互動格局，也積累了基層黨建統籌社會治理的豐厚實踐經驗。

（二）舟山市黨建引領社區網格化管理的內生動力機制

舟山市基層黨組織與政府部門的社會管理工作高度整合，形成了“條塊互動”的良好態勢，使得基層黨建和基層社會治理得到有效統籌。舟山市黨建引領社區網格化管理的內生動力機制就在于：著眼于基層黨政關系的良性互動，建立起基層黨建和基層社會治理相互銜接、互相協調的領導體制。舟山市黨建引領社區網格化管理的有效運行離不開領導體制與服務體系的雙重保障，通過科學構建“黨建+網格”的組織系統，保障實現基層黨建與基層社會治理的同步推進（見圖1）。

（三）舟山市黨建引領社區網格化管理的組織系統

舟山市建立了市、縣（區）、街道（鄉鎮）、社區、網格5級管理服務體系。具體做法是：在市一級成立“網格化管理、組團式服務”工作領導小組，在縣（區）、街道（鄉鎮）成立對應的工作領導小組。在市級領導小組下設辦公室，在辦公室設立5個小組：由市委政法委負責的綜治平安組，由市委組織部負責的團隊管理組，由市民政局負責的城區工作組，由市漁農辦負責的漁農村工作組，由市府辦（市信息中心）負責的技術保障組。在村（居）以下全面設置“網格”，作為基層區域黨建的最小單元。在網格黨小組設置方面，舟山市各地逐步開始以網格為單位，將組織關系在同一網格內的黨員編入一個網格黨小組，推選責任心強和服務能力強的黨員擔任黨小組長，并明確每個黨小組內每名黨員所聯系的群眾。以這種“橫向到邊、縱向到底”的理念創新黨在基層的執政方式，也延伸了基層社會治理的觸角。為有效解決基層管理與服務中可能出現的“主體缺位”和“管理真空”的問題，舟山市組建了與網格對應的服務團隊，將轄區內鄉鎮（街道）機關干部、村（居）干部、轄區民警、教師、醫生、律師、文藝骨干、漁農科技人員、社區志愿者等充實到網格服務團隊。一般而言，每個網格服務團隊由1—2名鄉鎮（街道）機關干部、1—2名社區干部、1名醫護人員、1名教師和1名民警組成，根據實際情況，還包括社區若干志愿者。由此，網格黨小組與網格服務團隊共同形成了具備較好的管理和服務能力的網格團隊。網格黨小組與網格服務團隊通過走村入戶，深入了解網格內各戶的詳細情況、快速化解糾紛矛盾、排查安全隱患，為轄區居民提供就業指導、法律援助、家政服務等專業化服務，滿足群眾多樣化需求。在舟山市“黨建+網格”的組織系統中，社區黨組織（社區居委會黨支部）發揮承上啟下的作用，向上對“網格化管理、組團式服務”領導小組負責，向下對網格黨小組和網格服務團隊的各項工作進行全面領導（見圖2）。

四、優化網格化黨建的對策

網格化黨建，把黨建引領落實到網格之中，有效整合了街道（鄉鎮）、社區、網格及服務團隊的資源，形成了一股強大的社會服務與治理合力，從根本上解決了服務、行動碎片化的問題。網格化黨建使廣大黨員“居住在網格、服務在網格、奉獻在網格”[14]，通過法治建設宣傳、社情民意聯絡、文明新風倡導、平安創建示范、民主管理監督等職責，密切聯系網格群眾，充分解決基層黨組織虛化、弱化問題。為此，本文結合舟山市黨建引領社區網格化管理的實踐經驗，進一步探尋優化網格化黨建的路徑，通過“黨建+網格”的組織系統，以強大的社會服務與治理合力推進基層社會治理資源的整合，提升治理效能。

（一）網格化黨建引領基層社會治理需向“事前預防”前移

以網格為單位建立網格黨組織，必要時可劃分成若干黨小組。在此基礎上要積極從業主委員會、物業管理公司、屬地“兩新”組織中考察符合條件的黨員候選人。通過網格黨組織，把居委會、業委會、物業管理公司、屬地“兩新”組織緊密聯系起來，有效整合社區各種資源，共同解決社區事務，保證黨組織在社區建設中的領導核心作用。網格黨員的作用在于了解社情民意、參與社會治理、助推重點工作等。網格黨員以自身在群眾中熟悉群眾的先天優勢，帶頭做好定期上門走訪工作，特別關注困難家庭、危重病人家庭、空巢老人家庭、留守兒童家庭、軍烈屬家庭，做好民意收集、民情處置、信息上報和黨情政情下達，掌握聯系群眾的思想動態、困難問題。網格黨員爭取實現網格群眾有不滿情緒必到、有突發事件必到、有矛盾糾紛必到，盡量使問題在網格內得到及時解決。根據網格黨員走訪聯系的情況，每月召開1次民情分析處置會，社區居委會、業委會、物業管理公司、居民代表參加，對網格內存在的問題進行梳理，并共同研究解決對策，重點問題根據實際情況上報街道或職能部門，使基層社會治理真正實現從“事后處置”向“事前預防”前移。

（二）梳理網格內黨員的基本情況并實行積分管理考評

黨建網格化的目的在于通過進一步發揮黨組織的作用，拓寬基層黨組織引領社會治理渠道，使生活、居住在社區的各類黨員下沉到網格，支持參與網格內社會管理服務工作。網格黨組織要對網格內黨員的實際情況進行梳理，建立網格內黨員情況清單，包括黨員的組織信息、工作職業信息、專業專長信息、興趣愛好信息等。在對網格內黨員的基本情況進行梳理后，結合網格內黨員的年齡、職務、身體狀況、工作特點、特長等因素將黨員分配到所屬網格內各個黨小組，參與社區建設和志愿服務活動。在積分管理考評方面，根據黨員參加學習教育、網格巡查、黨員入戶走訪次數和聯系服務網格內群眾的實際情況設計評價指標體系，量化為具體的分數，推行網格內黨員實績公示，每月對網格內黨員信息掌握、糾紛調解、工作落實等實績進行公示“晾曬”，主動接受群眾監督。每季度按照“黨員自評+群眾考評+組織考核”模式對網格內黨員的工作進行考評，并在所屬網格內召開網格內黨員表彰大會，表彰得分高的網格內黨員。根據網格內群眾的呼聲和意見，進一步評選出網格內優秀的網格黨小組。每年開展區級“優秀網格黨員”評比，推動網格化黨建工作引領社區治理工作落到實處。

（三）構建科學完善的網格化黨建保障機制

網格化黨建與網格化管理緊密聯系。堅持制度、體制、機制同步創新，相互作用，才能產生協同效應，網格化黨建制度的運行效率，需要通過構建一系列科學完善的機制加以保障。

1.構建網格化黨建資源整合機制。將網格范圍內的駐社區機關黨員、企事業單位黨員、片區民警黨員、社區服務站黨員、網格居民黨員（包括醫生、教師、法務工作者、技術工程師、注冊會計師、社會工作者、個體經營者等）納入網格黨組織，真正實現跨行業、跨部門、跨所有制、跨隸屬關系的資源整合，形成了“網格化管理，組團式服務”的強大合力，促進基層治理資源的整合。

2.構建網格化黨組織的聯動機制。各網格黨組織間，甚至是各網格黨小組間需形成信息互通、優勢互補、資源共享、困難互助的良好態勢。不同的網格黨組織或網格黨小組可定期召開一些座談會和經驗交流會，實現優勢互補，共同研究解決區域問題。

3.健全對網格內黨員的關懷幫扶機制。網格黨組織把服務網格居民作為首位的同時也要兼顧服務網格黨員，即尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，從思想、工作、生活上關心黨員，尤其要幫助老黨員、生活困難黨員和流動黨員解決實際問題，增強黨員的歸屬感和責任感。

4.構建基層黨員干部聯系網格機制。通過街道黨工委聯系黨代表、黨代表聯系網格黨組織、網格黨組織聯系網格黨員、網格黨員聯系網格群眾的制度安排，提升黨組織的凝聚力和黨員向心力。

在“街道—社區—責任網格”的三級管理體系基礎上，推行“街道黨工委—社區黨委—網格黨委（黨小組）—黨員”的組織架構，把網格化管理理念從社會治理領域引入基層黨建工作的同時，又以社區黨建網格化管理帶動社區治理，把黨組織建設貫穿于整個社區工作的全過程，對建設服務型基層黨組織、鞏固黨的執政基礎、提升社會管理服務水平，具有十分重要的意義。

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