從疫情防控和應急管理視角看國家治理體系和治理能力現代化

【提要】重大流行病疫情具有起因復雜、擴散迅速、影響深遠、危害嚴重等特征，對一個國家常態治理體系和應急管理能力形成重大挑戰。應對以新冠肺炎為代表的全球流行病疫情，必須針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，完善國家衛生應急管理體系，提升突發公共事件應對能力與水平。同時，要提升國家衛生治理能力，更好保障和落實公民憲法權利，補齊公共衛生短板，強化市場監管，加強法治建設，完善自然生態保護法律體系，完善國家儲備體系，加強組織人才工作，完善激勵問責機制，切實提高國家整體治理能力。

【關鍵詞】疫情防控;應急管理;國家治理體系;治理能力

一、全球流行病疫情防控是對國家治理體系和治理能力的大考

以新冠肺炎為代表的全球重大流行病疫情防控，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。重大流行病疫情具有起因復雜、擴散迅速、影響深遠、危害嚴重等特征，對一個國家常態治理體系和應急管理能力形成重大挑戰。

（一）重大流行病疫情具有起因復雜性，往往暴露出現代文明發展中的各種問題和國家治理中的各種漏洞

導致重大流行病疫情發生的原因多種多樣，但其背后都指向發展價值導向的偏差與治理包容性的缺失。人類缺乏節制的欲望擴張和運用利潤尺度對世間萬物的無盡索取是各種重大流行病疫情頻發的重要原因，人與自然關系的失衡在人類侵占自然生態空間的同時也必然導致自然界對人類的拒止與反侵入。各種反常的火災地震、物種滅絕、氣候巨變、病毒肆虐都無不昭示著這樣一個無情的事實：整個地球上人與自然的矛盾與沖突已經達到了一個十分危險的臨界點。人類發展成果從外觀上看是日益現代化的高速交通與完善的公共設施、日益豐富的消費產品與不斷進步的科技創新成果、不斷壯大的城市圈與洪流般聚集的人流物流資金流，但深層次中潛藏著分配不公平、服務不完善、監管不到位、社會不安全等多種問題，使重大流行病疫情獲得了潛滋暗長的各種必備條件。要有效應對重大流行病疫情，人類必須確立發展的邊界與限度，以自然生態完全修復為標準確立人與自然關系的基本準則，完善為自然立法的各種治理制度，找到人與自然的共生點;在人類文明自身，則需要以包容性發展為基礎，以人的全面自由發展與權利保障為目標，全面完善滿足人民美好生活需要的各種必備制度體系，“抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度”，使城市化、智能化、現代化的各種成果為了人、服務于人、服從于人。

（二）重大流行病疫情具有擴散迅速性，需要整個國家應急管理體系與疾病控制系統進行有效的緊急應對

公共衛生事件特別是重大流行病疫情往往發生突然、傳染迅速、迅疾造成廣泛影響，如果國家應急管理體系的各個系統、各個層級和各個環節應對不及時、決策不科學、處置不恰當，就有可能導致事件迅速惡化，產生群體性心理恐懼、情緒焦慮、行為改變、人格變異等惡果;如果在疫情暴發初期不能及時有效加以干預控制，疫情影響的范圍和程度往往迅速擴大升級，從局部的原始疫區向周邊區域乃至全國、全球擴散，從衛生醫療秩序的失序向整個經濟秩序的失序、市場秩序的失衡和社會秩序的失穩擴散。面對重大流行病疫情日益嚴峻的擴散形勢，只有完全的信息公開、科學民主的應急決策、高效的部門協同和應急處置，才能占據先機、贏得主動。

（三）重大流行病疫情具有影響深遠性和危害嚴重性，需要整個國家公共治理體系協同高效應對

公共衛生應急事件特別是重大流行病疫情常常在短時間內造成感染人群大量發病和不治身亡，特別是致病人群大量向醫療機構集聚形成對衛生資源的擠兌，使公共衛生機構和醫療體系面臨巨大壓力。如果不能有效阻止疾病傳播，就有可能對經濟貿易、金融投資及社會生活造成極其嚴重的危害。例如，1918年甲型流感病毒H1N1亞型在全球引發的“西班牙流感”導致超過5000萬人死亡;1998年登革熱大流行使世界56個國家的120多萬人患病;2009年的全球性流感有超過160萬人確診;2019年的非洲豬瘟對中國經濟造成巨大影響;等等。顯然，隨著全球化的深入推進，重大流行病也呈現出全球傳播的明顯趨勢。但是，各國公共衛生治理水平還停留在國內常態化治理的水平，遠遠難以應對日益突出的全球重大流行病趨勢。2019年1月，美國約翰·霍普金斯大學彭博公共衛生學院環境衛生、工程與流行病學系副教授Jennifer B. Nuzzo與約翰·霍普金斯衛生安全中心的研究人員一起發布了首個顯示全球衛生安全水平的“全球衛生安全指數”（GHS Index）。這一評估全球195個國家公共衛生安全水平的指數顯示，世界上沒有任何一個國家在應對重大流行病疫情方面具備完全充足的資源和能力，全球整體的衛生安全平均得分僅為40.2，世界上主要的中高收入水平以上的國家平均得分也不超過50。為有效應對各種重大流行病疫情和日益常態化多樣化的危機事件，中國整個國家治理體系都要進行應對全球傳染病風險的壓力測試，從結構和功能上重塑國家治理體系，提升應對全球流行病疫情的整體能力與水平。

二、完善國家衛生應急管理體系，提升國家整體危機管理能力

應對以新冠肺炎為代表的全球流行病疫情，必須針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，完善國家衛生應急管理體系，提升突發公共事件應對能力與水平。

“非典”以后，我國不斷完善突發公共事件應急管理體系和傳染病防控體系，出臺了《中華人民共和國突發公共事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》等等，基本構建了應對自然災害、社會危機與公共安全事件、突發公共衛生事件的應急管理體系。但是，在這次應對新冠肺炎的實踐過程中，從體制到機制等各方面卻暴露出了存在的嚴重問題。

一是對于突發公共事件的應急管理依然存在分割管理的體制。即使在2018年黨政機構改革之后，自然災害、生產安全、社會危機事件由應急管理部門統一管理，但公共衛生應急事件依然由衛生部門管理。一方面，應急管理部門作為危機事件的主管部門沒有衛生應急管理的各方面權力與責任，另一方面，衛生部門承擔著對醫療機構和公共衛生機構的沉重管理責任，難以有效承擔起衛生應急管理責任。自然災害與社會危機、公共衛生應急管理職責分割管理的體制，使具有豐富應急管理經驗的應急部門難以第一時間介入啟動應急響應，衛生部門沉重的日常醫療管理工作也導致了其對公共衛生危機事件的麻木和反應遲緩。

二是現有應急管理機制存在啟動困境。我國現有突發事件應對和公共衛生事件應急管理方面的法律法規將應急決策方面的權力授予了應急指揮部，但是，如果出現了應予響應的公共衛生事件，若屬地政府不及時認定此事件為應急事件，則無法成立應急指揮部，無法啟動響應，也就無法啟動信息報送、預警、處置等一系列危機管理行為，而只能眼睜睜地看著疫情擴散而無能為力。由于長期存在的官僚主義和過度僵化的官方程序，屬地政府有隱瞞疫情和危機事件的強烈動機，尤其是重大傳染病疫情，在初起時具有難以定性、難以判斷等特征，更易被官僚程序淹沒在內部控制、請示匯報的復雜流程中，導致喪失疫情防控先機。

我們要認真思考一下屬地管理原則在疫情防控中的必要性問題。無疑，突發公共事件需要事發地政府首先響應，但是，重大傳染病疫情的產生與擴散具有跨域性與復雜性的特點，顯然不能簡單依行政區域與行政級別確定響應級別，尤其是在大城市與特大城市，區與區之間的傳染病疫情擴散，往往難以認定就是某個區級政府的責任。當人們還在區與區之間就誰的管轄權爭論不休時，疫情已經加速傳播了。

三是公共衛生應急管理中存在明顯的信息發布遲緩、決策欠周到、處置不力等突出問題，沒有抓住疫情發生后的黃金響應時機，致使疫情擴散。針對當前疫情應急管理中的突出問題，我們要進一步推進應急管理領域的大部門體制改革，重塑重大流行病疫情防控機制，同時，要抓住信息發布、應急決策、應急處置三個關鍵環節，采取切實措施完善應急管理流程，保證信息及時準確公開發布、應急決策科學民主、應急處置高效有力。

（一）進一步推進應急管理領域的大部門體制改革

在2018年黨政機構改革的基礎上，深入拓展應急管理領域的綜合管理，將衛生部門的應急管理機構整建制并入應急管理部門，由應急管理部門統一履行自然災害、生產安全、社會危機和重大疫情防控職責。應急管理部門下設分別負責自然災害、生產安全、社會危機和公共衛生事件應急管理的四個機構，其中，自然災害、生產安全、社會危機管理機構以“內局”方式設立，公共衛生事件應急管理機構以“外局”方式設立，作為獨立管理局存在，擁有更大的管理和處置權限。

（二）重塑重大流行病疫情防控機制

為防止地方政府行政官僚流程干擾，重大流行病疫情防控機構應實行省以下垂直管理機制。應急管理部門下設的公共衛生應急管理機構實行省以下垂直管理，重大流行病信息報送、預警系統由垂直管理的公共衛生應急管理局負責。而且，將公共衛生應急管理方面的全部責任授權給屬地的公共衛生應急管理局，由屬地公共衛生應急管理局負責屬地響應、第一響應，從而做到既讓“聽得到槍聲的人打第一槍”，又使“聽得到槍聲的人能夠及時打出第一槍”。將各級疾病預防控制機構整體劃歸應急管理部門的公共衛生應急管理局管理，同樣實行垂直管理體制。為更好發現和救治傳染病人，同時防止發生次生災害，各行政區域應單獨設立幾家獨立的傳染病醫院，作為公益性獨立法人運作，專門負責各種傳染病和流行病的防治;其他醫療機構應取消傳染病門診，實現傳染病的專業救治。這樣，方能建立從傳染病醫院到疾病預防控制機構再到公共衛生應急管理局的全鏈條垂直管理體系，使得職責統一、問責明確、運行高效。在重塑重大流行病疫情防控機制的同時，要深刻改革公共衛生領域的決策與執行體制，應急管理部門承擔決策者的角色，公共衛生應急管理機構承擔執行局的角色，專責公共衛生事件應急響應的執行事務，以績效合同的方式進行運作。

（三）采取切實措施完善應急管理流程

在這次新冠肺炎疫情應對中，我們可以明確感受到應急管理流程方面存在的嚴重問題，特別是在信息發布、應急決策、應急處置三個關鍵環節。在信息發布領域，存在著國家和省級衛生健康部門、屬地政府之間的職責交叉問題;在應急決策領域，存在著應急指揮部、衛生健康部門、衛生應急決策咨詢委員會之間的職責不清現象;在應急處置方面，協同響應不足，尤其是行政部門、社會組織之間的溝通銜接存在不通不暢的現象。針對這些突出問題，需要有針對性地完善應急管理流程。

一是堅決完善信息及時準確公開發布制度。及時、準確、公開地發布信息是疫情防控的關鍵機制。只有準確和快速地傳播信息，才能達到第一時間預防的目的。重大傳染病防控的重心是第一時間做到信息快速傳播。歷史和全球傳染病控制的經驗和教訓都證明：信息公開與信息自由是控制疫情傳播效率的根本原則。人為阻斷疫情信息流通是最大的犯罪。因而，要堅持信息公開原則，有多少確切信息就公開多少信息，建立開放式和公開化的社會信息溝通交流平臺;要堅持情報交換原則，政府上下級之間、部門之間、政府與社會之間要保持良好的信息溝通和政策溝通;要堅持信息責任原則，政府要確保應對公共衛生危機的透明公開，媒體要盡到社會責任，客觀準確報報道，疾病預防控制機構、醫院及社會醫療慈善團體要做好專家教育和向民眾普及知識的工作。要提高全社會對突發公共衛生事件的防范意識，對各類可能引發突發公共衛生事件的情況要及時進行分析、預警，做到早發現、早報告、早處理。明確信息發布的屬地管理責任，明確應急管理部門在公共衛生應急管理中第一時間公開發布信息的主體責任。

二是堅決完善科學民主的應急決策機制。規范應急指揮部、衛生行政部門、疾病預防控制機構、突發公共衛生事件專家咨詢委員會四個應急決策參與機構的決策責任，明確由疾病預防控制機構提出預防控制對策、衛生應急管理機構提出決策預案、突發公共衛生事件專家咨詢委員會討論優化決策預案、應急指揮部最終決斷的應急決策機制。

三是堅決完善防治結合、綜專一體的應急處置機制。要健全綜合應急管理部門與衛生行政專業應急部門緊密配合的機制，健全專業公共衛生機構、綜合醫院和?？漆t院、基層醫療衛生機構之間防治結合的疾病預防控制機制。

三、完善公共衛生治理體系，提升國家常態化治理能力和水平

在新冠肺炎疫情應對中，我國充分發揮社會主義制度的協同優勢，充分體現了我國的治理優勢和治理效能。為更好應對全球流行病疫情，必須深刻反思國家治理體系和治理能力在這次疫情大考中依然存在的不足，認真汲取教訓、總結經驗，提升國家衛生治理能力，更好保障和落實公民憲法權利，補齊公共衛生短板，強化市場監管，加強法治建設、完善自然生態保護法律體系，完善國家儲備體系，加強組織人才工作，完善激勵問責機制，切實提高國家整體治理能力。

（一）更好地保障和落實公民憲法權利，推進公民公共服務權利平等化進程

保障和落實憲法規定的公民各項政治經濟與社會公共服務權利，既是黨的初心使命要求，也是依憲執政、依憲行政的必然要求。要以最大魄力和政治責任感切實落實公民平等的憲法權利，推進城鄉公共服務一體化、城市各類生活居民公共服務權利平等化的進程。在全國推行“新居民定居”計劃，設立國家建屋發展局，作為獨立的法定機構，由政府出資、政府信用貸款貼息，在各城市產業聚集區為新興產業工人和農民工興建大規模公共居住房屋;規劃大型新市民社區，放開新興產業工人和農民工的親友入籍和納入當地城市公共服務體系，從而最大限度減少社會流動性、減少社會隔離、防止社會斷裂與階層分割長期化。在“十四五”至“十五五”兩個五年規劃期間，促進3億新興產業工人和農民工及其親屬在城市永居，真正為防止重大傳染病疫情擴散、繁榮生活服務業、擴大和促進消費、滿足人民群眾對美好生活需要奠定制度基礎。

（二）補齊公共衛生短板，凈化公共衛生環境，提升國家公共衛生安全水平指數，提升公共衛生治理能力與水平

2019年12月28日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》，將“國家建立健全突發事件衛生應急體系”和“國家建立傳染病防控制度”規定為“基本醫療衛生服務”。要認真落實《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》，建立健全突發事件衛生應急體系、傳染病防控制度、預防接種制度、慢性非傳染性疾病防控與管理制度、職業健康保護制度、婦幼健康服務體系、老年人保健體系、殘疾預防和殘疾人康復及其保障體系、院前急救體系和精神衛生服務體系，為全體國民提供優質可及的公共衛生服務。要對公共衛生環境進行徹底排查整治，加強對公共場所的衛生監督，完善公共場所衛生管理制度，公共場所經營單位應當建立健全并嚴格實施衛生管理制度;加強影響健康的環境問題預防和治理，采取措施預防和控制與環境問題有關的疾病;大力開展愛國衛生運動，鼓勵和支持開展愛國衛生月等群眾性衛生與健康活動，依靠和動員群眾控制和消除危害健康因素，改善環境衛生狀況，建設健康城市、健康村鎮、健康社區。

（三）強化市場監管，提升對重大公共衛生風險源頭的控制能力與水平

要建立科學、嚴格的食品、飲用水安全監督管理制度，提高安全水平;要從源頭上控制重大公共衛生風險，堅決禁止、取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易;要完善國家統一的衛生執法監督體系，加強衛生執法監督隊伍建設，全面提高衛生執法監督的能力和水平。

（四）加強法治建設、完善自然生態保護法律體系，提升依法法國和依法行政能力和水平

要強化公共衛生法治保障，進一步完善公共法律法規體系;要從根本上防止人與自然矛盾的長期惡化，要為自然立法、為自然生態環境立法;采取更加嚴格的自然保護區戰略，在生態惡劣地區增大生態保護區范圍，切實減少人類生態足跡。要根據黨和國家機構改革的新趨勢特別是應急管理部門統一管理應急管理工作之后的新格局，及時修定突發公共事件應對法和突發公共事件總體應急預案;加強法律法規規章之間的銜接，對法律法條之間存在明顯差異與沖突的提出修法建議，防止給法律實施留下漏洞。

要修訂《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》，全面禁止食用野生動物。立法完善科技倫理管理機制，加強生命科學、基因編輯領域的法制建設。認真落實《中華人民共和國政府信息公開條例》，行政機關應當主動公開涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，包括“突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”。要在總結政務公開經驗的基礎上，研究出臺《中華人民共和國信息公開法》。

要嚴格法律執行，增強法律執行力，完善法律執行監督機制，對不嚴格按照突發公共事件應對法和應急預案辦事的部門與干部追究法律責任。同時，要加大對突發公共事件應對法和傳染病防治法的法制宣傳教育，引導全社會守法。重大傳染病防控并不只是政府部門和醫療機構的事，每一位公民都是保障公共衛生與自身健康的第一責任人，都有參與和配合傳染病防治的義務。

（五）完善國家儲備體系，提升儲備效能

公共醫療設施、傳染病防治醫藥耗材儲備、醫療人員儲備是一個國家強大能力的體現。我國作為世界第一大制造業國家、第一大出口國，在這次新冠肺炎疫情應對中卻暴露了疫情防控基本物資缺乏、只有很少儲備甚至沒有儲備的突出問題。鑒此，國家要建立中央與地方各級醫藥儲備，用于保障重大災情、疫情及其他突發事件等應急需要。各級政府要建立處理突發公共衛生事件的物資和生產能力儲備，優化關鍵物資生產能力布局，補齊國家儲備體系短板?？h級以上地方各級政府要與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產與供給。要完善衛生應急物資儲備制度，健全重要衛生應急物資的監管、生產、儲備、調撥、及時補充和緊急配送體系。省級以上衛生行政部門要建立區域性公共衛生類應急物資儲備庫，確保省級衛生應急儲備物資能夠快速調用;各地市、州、縣衛生行政部門也要按規定儲備充分數量的衛生應急物資。各級各類醫療衛生機構也要完善日常應急物資儲備計劃，做好衛生應急救援隊員個人應急用品準備，包括統一的衛生應急制服與防護裝備、應急工具箱、急救藥品清單和現場處置用品清單等;完善緊急狀態下現場疫情應急人員生活后勤保障制度，落實現場疫情應急人員生活后勤資金、裝備、物資和設施。

（六）加強組織人才工作、完善激勵問責機制，提升黨員干部治理能力和水平

要在疫情防控第一線考察、評價、識別干部，把完成急難險重任務的表現作為考核選拔干部的重要標準，根據疫情防控表現選擇后備干部和優秀人才。在領導干部選拔過程中，加大聽取群眾意見、重要服務對象參評的力度，防止平庸干部上位。要對參加疫情應急處理的醫療衛生人員給予適當補助和保健津貼，對在疫情應急處置工作中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵;對在疫情報告、信息發布、調查、控制和處置過程中，違反法律法規的有關責任單位和責任人員依法依規追究責任;對失職瀆職的，要依紀依法嚴肅懲處。

參考文獻

[1]本書編寫組：《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2019年第1版。

[2]全國干部培訓教材編審指導委員會組織編寫：《突發事件應急管理》，人民出版社、黨建讀物出版社，2011年第1版。

[3]全國干部培訓教材編審指導委員會組織編寫：《公共事件中媒體運用和輿論應對》，人民出版社、黨建讀物出版社，2011年第1版。

[4]李軍鵬：《公共服務體系國際比較與建設》，國家行政學院出版社，2015年第1版。

（* 李軍鵬，中共中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師、公共行政教研室主任。責任編輯：崔克亮）

Abstract： Featured with the complex cause， rapid spread， profound impact， and serious damage， major epidemics pose great challenges to the normal governance system and emergency management capabilities of a country. In order to deal with the global epidemics represented by COVID-19， we should improve the national health emergency management system， and enhance the capability and level of public emergency response， according to the deficiencies exposed in the outbreak response. Meanwhile， we should improve the national health governance capability， protect and implement citizens' constitutional rights better， make up deficiencies in public health， strengthen the market supervision and legal construction， improve the legal system of natural ecological protection， perfect the national reserve system， strengthen the work of talents， and improve the incentives & accountability mechanism to enhance the national governance capabilities.

Keywords： Epidemic Prevention and Control; Emergency Management; National Governance System; Governance Capabilities