科技重大專項經費經濟效益評價方法研究

/中國航天系統科學與工程研究院

劉中道 /中國樂凱集團有限公司

重大專項經費投入是指中央或地方政府直接或間接資助科研項目的經費投入，具有多形式、多元化的特點。重大專項經費產出是指在財政資金投入后充分發揮專項財政資金的引導作用所帶來的直接和間接經濟效益。科技重大專項經費經濟效益評價一般以經濟效益投入產出比率的方式，對經費成本、經費使用情況、科研成果效益等情況進行評估。

一、國外科技重大專項經費經濟效益評估現狀

發達國家在科技項目中投入了大量的財政資金予以支持，并十分重視對經費效益的評估。最早進行科技專項經費評估的國家是美國，其次是英國、日本等。

1.美國的科技專項經費經濟效益評估

美國擁有比較發達的中介機構，評估人員相對獨立，評估結果相對客觀與公正。美國官方設有專門的經費評估機構，如美國審計總署、美國國會研究服務部等。同時，美國擁有較為完善的法律支持體系，國會于1993年頒布了《政府績效與結果法案》(GPRA)，該法案制定了由最初評估小組的確立到最后評估報告發布的經費效益評估程序。

以美國能源部為例，能源部定期對項目進行內外部經費評估，以驗證項目進展和產出效益，評議周期包括季度、半年和年度評議，采取同行評議和自行評議相結合的評價方式，并按照績效標準對項目產出和成果進行年度評價，對預算的“成果－產出”過程進行監督。

2.英國的科技專項經費經濟效益評估

英國關于經費的評估活動以科技項目的投入、產出量度作為指標，以衡量經費評估的合理性。政府一般不干預科技評估工作，科技項目由研究理事會按確定的方向自行開展，專業的評估機構REA或政府內部的評估機構（隸屬科技主管部門的貿易與工業部）對其科技項目的質量進行評估，以確認最后政府資助的金額。研究理事會的經費每年大約有15億英鎊，約占政府研發投入的31%，評估主體評估時會制定一套專門的評估指標，整項評估工作按照制定好的標準進行。

3.日本的科技專項經費經濟效益評估

2001年，日本政府公布《國家研發考評實施方針》，對項目進展情況定期檢查，設立專門的國家審計員制度，以監管科技經費的使用、評估其績效。評估主體主要有綜合性評估機構和由國家直接管理開發的事業性、專業性評估機構，主要采取由外部專家組成評審委員會的形式進行評估，分為事前評價(研究課題探索階段和研究計劃決策階段)、中間評價(課題實施階段)及事后評價(結題階段和追蹤階段)，評估方法主要采用總體評價法、經濟評價法、運籌評價法和綜合使用這些方法的復合評價法。

二、我國科技重大專項經費經濟效益評估現狀分析

隨著科技評估方法進入科技活動領域，我國各項科技評估工作逐漸獲得重視，以科技專項為載體的項目經費評估也隨之取得了進展，國家各領域政策在評估過程中提供了很好的保障作用。

1.政策支持

2009年財政部、科技部、發展改革委員會結合重大專項管理特點，專門制定了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》，保障了民口科技重大專項的組織實施，規范和加強了重大專項的資金管理。2011年財政部發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，分別對評價對象、內容、目標、指標、方法、工作程序、評價報告和評價結果應用等方面進行了規定。

2.實施現狀

我國科技重大專項在實踐過程中以“以評促效”為目的，評估方式開始多樣化，部分專項建立了中期、年度評估檢查制度。一方面，以委托第三方中介機構的評價方式，對上一年度立項課題開展中期、年度檢查工作；另一方面，委托會計師事務所對重點課題的財務執行情況進行檢查，經過中期、年度的經費經濟效益評估，重大專項的經費建設已經取得一些成效，我國重大專項經費計劃進度總體良好，建立了相對多元的投入機制和逐漸完善的資金監管制度。

3.存在問題與不足

目前，專項經費經濟效益評估已取得一些進展，但仍存在些許不足，主要體現在3個方面：一是經費評價的法律制度不夠完善，我國未出臺針對專項經費評價的法律法規，現有的經費評價辦法對評價內容、指標設計、操作過程和結果應用等方面的規定不盡相同，加大了經費評價的難度；二是評價指標體系與方法不夠完善，經費評價帶有審計特征，指標體系缺乏完整性和科學性，而重大專項項目具有復雜性，專項評價指標應各有側重，目前的評價側重在經費使用的合規性，對經費使用效益評價較少；三是評價結果缺乏明確、具體的應用，對評價結果中的問題不夠重視，只是歸檔保存，不能運用到實際工作中。

三、科技重大專項經費經濟效益評價體系

為有效解決以上專項經費效益評價中存在的問題，特別是評價指標體系的問題，通過綜合考慮各專項的共性和個性特點，創新性地提出以下指標體系。

1.評價指標體系

科技重大專項經費經濟效益的指標體系貫徹定性指標與定量指標相結合的原則，強調將定性指標轉化為定量指標進行分析，最終將指標特性歸納為新的定性指標體系。

指標體系由3個一級指標、9個二級指標和21個三級指標構成（見圖1）。三級指標中80%為定量指標，20%為定性指標，絕大多數指標以定量指標為主，突出經費經濟效益評估的特殊性。三級指標經評估后可得出初步的評估結果，從規范性、合理性、有效性3個方面再次進行定性評估，得出最終評估結果。通過定性與定量指標的結合，實現對科技重大專項經費經濟效益360o全方位評估。

2.評價方法

重大專項經費經濟效益評價采用專家評價法、經濟分析法、平衡計分卡法和數據包絡法等方法，從合理性、合規性和有效性3個角度對經費投入情況、管理情況和產出情況開展評價，分析專項在實施過程中經費的撥付、到位、使用、監管和經濟產出情況，總結在實施過程中經費投入的特點、管理的不足和產出的效益。

一是從合理性角度評價專項經費投入情況。專項經費投入情況的評價要點包括專項經費投入集中度、專項經費投入結構和專項經費來源及落實情況。

專項經費投入集中度考查在核心技術方面投入是否充分，配套領域和支撐領域投入是否發揮了作用；經費投入結構考查投入結構是否合理，由于重大專項10個民口項目產業領域和經費投入特點不同，因此投入結構和比例也不相同；經費來源及落實情況考查重大專項資金來源是否多元化，是否包含了中央資金、地方資金、企業自籌資金和其它渠道資金等多源資金的投入和落實。

評價專項經費投入情況主要采用經濟分析法，通過該方法能有效分析經費投入集中度和經費落實情況，從資源配置角度反映項目經濟效益的相對量指標，表示項目占用的資金所能獲得的動態收益率，以此反映資源配置的經濟效益。

二是從合規性角度評價專項經費管理情況。專項經費管理情況的評價要點包括專項經費制度建立情況、專項經費監管情況、經費使用合規性和使用進度情況。

專項經費制度建立和監管情況考察經費制度是否健全，項目開展過程中是否有監督檢查制度，覆蓋范圍大小和影響程度的深淺等；經費使用合規性考察經費的支出是否合規，是否根據專項特點進行經費調整，調整比例是否合理，經費是否合規使用；經費使用進度情況考查經費使用進度與項目任務的進度是否切合以及匹配程度的大小。

評價專項經費管理情況主要采用專家評價法，專家在評價過程中結合自身經驗利用綜合評分、類比評價、相關系數評價等方法對其作出科學結論。

三是從有效性角度評價專項經費產出情況。專項經費產出情況的評價要點包括專項經費直接經濟效益和專項經費間接經濟效益，以此全面評價重大專項實施后所能帶來的綜合經濟效益。

專項經費直接經濟效益情況考察重大專項直接產生的新產品、新工藝、新技術、技術服務和技術轉讓后的經濟效益，并對比專項實施前與實施后的利潤水平提升情況；間接經濟效益情況考察專項實施帶動整體經濟效益的提升程度，各專項在實施后所能帶動的非直接經濟效益外其它經濟效益的產出情況。

評價專項經費產出情況主要采用數據包絡法和平衡計分卡法。數據包絡方法依據DEA模型對各決策單元的多方投入項指標和產出項指標進行綜合，線性規劃分析其相對效率和效益。平衡計分卡法從平衡和計分角度對專項經費經濟效益評價的直接、間接經濟效益多維度和對專項經費經濟效益進行打分，以此評價長期和短期績效目標是否緊密結合，經費投入與產出之間是否結合良好并產生效益。

圖2 評價結果綜合過程

3.評估結果綜合與應用

根據定性和定量相結合的評價要求，將各指標對應相應的評價方法，經專家評價法或AHP法算出權重，綜合得出評分等級后模糊處理為定量數據進行運算，隨后通過模糊隸屬度輸出為定性的評價級別，評價結果綜合過程如圖2所示。

評估的價值在于評估結果的應用。一方面，對評估報告發現的問題進行分析和探討，提出相應建議，采取行動用于支撐決策；另一方面，對評估過程中形成其它產出的使用，如數據信息、過程資料等，可以建立信息資料庫，以備后續改進經費管理的應用，此外還可用于支撐服務問責。

筆者通過分析國內外科技重大專項經費經濟效益評價現狀，充分了解美國、英國和日本等國家對專項經費經濟效益評價的程序和方法，針對專項經費效益評價的瓶頸問題進行深入研究，創新性地提出評價指標體系、評價要點和評價方法等內容，以期充分發揮科技重大專項活動中經費管理、經費投入和經費經濟效益產出的杠桿作用，讓合理、合規、有效的重大專項經費經濟效益評價活動監督國家財政用到實處、減少浪費，充分發揮效益，為今后的評估活動提供有益的借鑒。