海口市土地容積率管理面臨的問(wèn)題與對(duì)策

韓潔

【摘要】近年來(lái)隨著城市的不斷發(fā)展，容積率管理工作已成為社會(huì)熱點(diǎn)和相關(guān)部門(mén)工作的難點(diǎn)之一。本文從海口市容積率管理的現(xiàn)狀出發(fā)，在整理本市有關(guān)容積率管理的法律文件和參考其他省市的容積率管理法規(guī)以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，找出了一些海口市容積率管理過(guò)程中可能存在的薄弱環(huán)節(jié)和政策漏洞，并有針對(duì)性的提出了較好對(duì)策和建議，為完善海口市土地容積率管理工作提供了參考依據(jù)，同時(shí)也讓海口市營(yíng)商環(huán)境建設(shè)得到了進(jìn)一步優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】容積率;土地管理;海口市

Abstract：With the continuous development of cities in recent years， the management of floor area ratio has become one of the hot spots in society and the difficulties of related departments. Starting from the current situation of floor area ratio management in Haikou ， this paper， after sorting out the legal documents related to floor area ratio management in Haikou City and referring to the laws， regulations and practical experience of other provinces and cities， finds out that some weak links and policy loopholes may exist in the process of floor area ratio management in Haikou， and put forward better countermeasures and suggestions in a targeted manner， which provides a reference for improving the management of floor area ratio in Haikou， and also further optimizes the construction of the business environment in Haikou.

Keywords：Floor Area Ratio ;Land management;Haikou

1、海口市容積率管理的相關(guān)背景

1.1容積率管理相關(guān)文件

2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》規(guī)定：土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。對(duì)出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià);海口市為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，適應(yīng)城市建設(shè)的需要，出臺(tái)了地方規(guī)范性文件《海口市超容積率用地管理規(guī)定》，于2005年7月1號(hào)起開(kāi)始征收土地增加容積率地價(jià)款;2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確：國(guó)有土地使用權(quán)出讓?xiě)?yīng)嚴(yán)格依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，將容積率指標(biāo)作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分，容積率指標(biāo)管制提升到了法律高度;此后，2011年《海口市增加容積率用地管理規(guī)定》（海府[2011]67號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）出臺(tái)，原《海口市超容積率用地管理規(guī)定》廢止;2012年住建部頒布《建設(shè)用地容積率管理辦法》，對(duì)容積率管理做出專(zhuān)門(mén)化規(guī)定;2018年國(guó)土部印發(fā)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》，對(duì)容積率調(diào)整的地價(jià)評(píng)估制定了規(guī)范。

1.2容積率管理現(xiàn)狀

海口市在城市規(guī)劃建設(shè)中，因歷史遺留問(wèn)題與新形勢(shì)新情況交錯(cuò)，帶來(lái)眾多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理問(wèn)題，容積率管理也成為了備受關(guān)注和飽受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。市規(guī)劃部門(mén)官網(wǎng)上也時(shí)常有項(xiàng)目修改規(guī)劃的公告發(fā)出，包括更改容積率，規(guī)劃設(shè)計(jì)變更等方面。實(shí)際上，不僅海口，全國(guó)各地房地產(chǎn)項(xiàng)目更改規(guī)劃的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，包括調(diào)高樓盤(pán)容積率、縮減綠地面積、變更公共空間用途等。在海口市調(diào)整規(guī)劃的項(xiàng)目中，以住宅和商業(yè)用地提高容積率居多，其中住宅用地提高容積率占比約為80%，海口市2015年-2019年辦理增加土地容積率的業(yè)務(wù)數(shù)量及收取的金額見(jiàn)圖1所示。

圖1 海口市2015年-2019年辦理增加土地容積率的業(yè)務(wù)數(shù)量及收取的金額

2015年至2019年期間，總體業(yè)務(wù)數(shù)量是呈下滑趨勢(shì)，但隨著樓面地價(jià)的走高，收取增加容積率地價(jià)款總額是上升的。2018年《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見(jiàn)》出臺(tái)，明確住宅用地禁止提高容積率。此后，辦理土地增加容積率的業(yè)務(wù)數(shù)量及收取的金額都出現(xiàn)政策性下滑。

在海口市的城市化進(jìn)程中，土地財(cái)政占了大多數(shù)功勞，政府供地的樓面地價(jià)上漲，開(kāi)發(fā)商便時(shí)常與政府博弈提高容積率攤薄樓面地價(jià)，“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”的現(xiàn)象不在少數(shù)。與此同時(shí)，歷史遺留問(wèn)題等因素也導(dǎo)致了一些較為棘手的現(xiàn)狀。這些容積率管理不規(guī)范、調(diào)整程序不透明、監(jiān)管不到位等問(wèn)題。它影響著房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展，同時(shí)也易產(chǎn)生審批腐敗的行為，損害黨和政府的形象。

1.3引發(fā)容積率調(diào)整的因素

引發(fā)容積率調(diào)整的因素復(fù)雜且多樣[1]，歸納其表現(xiàn)：①歷史上批復(fù)文件與當(dāng)前控規(guī)不符;②解決歷史遺留問(wèn)題;③開(kāi)發(fā)商利用監(jiān)管漏洞違法超建;④支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等的建設(shè);⑤驗(yàn)收核實(shí)階段測(cè)量誤差引起的技術(shù)性增加容積率;⑥容積率核查流程不規(guī)范，部分工作人員未執(zhí)行容積率核查流程;⑦因城市發(fā)展需要，調(diào)整城市規(guī)劃。根據(jù)近幾年辦理的增加容積率業(yè)務(wù)來(lái)看，有較大一部分是由于規(guī)劃編制和城市發(fā)展理念更新造成歷史上批復(fù)文件與當(dāng)前控規(guī)不符引起，其次是歷史遺留問(wèn)題。

2、海口市容積率管理存在的問(wèn)題

2.1法規(guī)制度上存在漏洞，部分容積率管理問(wèn)題無(wú)法可依

2.1.1基準(zhǔn)容積率核定存在較多爭(zhēng)議

由于城市發(fā)展策略、土地管理政策和自然資源情況各不相同，各城市的基準(zhǔn)容積率確定方法也有所不同（基準(zhǔn)容積率可以理解為辦理容積率變更的基準(zhǔn)值，各城市對(duì)此基準(zhǔn)值的叫法也各異，有稱為原容積率或是初始容積率）。海口市對(duì)基準(zhǔn)容積率的核定依據(jù)《規(guī)定》第六條，以2005年7月1日時(shí)間節(jié)點(diǎn)為確定基準(zhǔn)容積率的重要依據(jù)，并依據(jù)歷史上批準(zhǔn)的用地容積率指標(biāo)作為基準(zhǔn)容積率選取的范疇。此條款更多反映政府單方意志，不能反映土地使用權(quán)人受讓土地時(shí)的權(quán)利狀態(tài)，爭(zhēng)議巨大，因此也引發(fā)了較多的行政訴訟。多數(shù)建設(shè)單位認(rèn)為只要不超過(guò)控規(guī)和當(dāng)前規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的容積率就不存在增容，常常以此來(lái)博弈。在訴訟的過(guò)程中，法官對(duì)于基準(zhǔn)容積率也存在不理解，還曾出現(xiàn)因舊版控規(guī)撤銷(xiāo)，而否定歷史上曾批準(zhǔn)的用地容積率作為基準(zhǔn)容積率的判例。另一方面，由于歷史原因海口市存在眾多早期土地沒(méi)有出讓合同，或是出讓合同中未約定容積率的情況，少數(shù)土地出讓合同中約定了容積率，出讓地價(jià)的評(píng)估與容積率也不掛鉤。而九十年代的規(guī)劃多為高容積率。2001年海南省為改善城鎮(zhèn)生活居住環(huán)境與加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)施了一刀切式的容積率管理政策，將居住用地的容積率統(tǒng)一為1.2[2]。由于此時(shí)間與2005年7月1日時(shí)間節(jié)點(diǎn)接近，故也對(duì)基準(zhǔn)容積率的確認(rèn)產(chǎn)生了直接影響。

此外，《規(guī)定》第六條沒(méi)有指明“批準(zhǔn)容積率”的所包括的文件形式、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。部分早期出讓地用途不明確，例如綜合用地，商住混合用地比例不明確，對(duì)基準(zhǔn)容積率的核定也造成一定的困擾。

2.1.2單項(xiàng)目多宗地容積率的管理沒(méi)有具體細(xì)則

根據(jù)現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的政策，對(duì)同一建設(shè)項(xiàng)目涉及多宗土地需辦理土地合宗，而核查項(xiàng)目是否涉及增加容積率時(shí)是以單宗地為單位，同一建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)土地容積率能否內(nèi)部平衡分?jǐn)偅瑳](méi)有具體的實(shí)施細(xì)則。

2.1.3缺少對(duì)因規(guī)劃占用導(dǎo)致用地容積率提高，以及降低容積率的補(bǔ)償條款

隨著城市的不斷發(fā)展，一方面出現(xiàn)了城市規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施占用建設(shè)用地導(dǎo)致容積率提高的補(bǔ)償問(wèn)題。另一方面是歷史上一些高容積率出讓未及時(shí)開(kāi)發(fā)的地塊，在辦理新一輪的規(guī)劃許可時(shí)，出現(xiàn)歷史許可文件與現(xiàn)行規(guī)劃控制要求不一致的情況，對(duì)于降低容積率的補(bǔ)償也沒(méi)有上位法的依據(jù)。此兩方面問(wèn)題容易影響政府誠(chéng)信形象，也涉及國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。如何制定規(guī)范的處理原則，在政府財(cái)力有限，盡可能減少開(kāi)發(fā)商的損失的前提下，妥善解決，是規(guī)劃部門(mén)所面臨的一道難題。

2.1.4缺乏容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策

由于城市人口的快速增長(zhǎng)，許多城市都面臨著公共空間、教育設(shè)施、保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施等跟不上人口聚集速度的問(wèn)題。城市政府需要引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商投向城市建設(shè)最迫切、實(shí)施相對(duì)困難而又回報(bào)率低的區(qū)域，在政策上給予一定的補(bǔ)償。在實(shí)踐中海口市有諸多棚改、保障房項(xiàng)目均已以報(bào)市政府批準(zhǔn)后，免收增加容積率地價(jià)款。容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策僅以個(gè)案報(bào)市政府批示處理，實(shí)際操作層面缺少系統(tǒng)的機(jī)制建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)幅度、法律基礎(chǔ)等，由此不確定性造成對(duì)開(kāi)發(fā)商的吸引力不足。

2.2監(jiān)督監(jiān)管問(wèn)題

規(guī)劃容積率調(diào)整一直是腐敗高發(fā)的領(lǐng)域，2010年一則關(guān)于“海南70個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目違規(guī)變更容積率被查”的文章引發(fā)熱議，開(kāi)發(fā)商在提高利潤(rùn)率和降低開(kāi)發(fā)成本的利益驅(qū)動(dòng)下，與政府之間的設(shè)租和尋租行為時(shí)有發(fā)生。也說(shuō)明了目前監(jiān)管體系仍存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

2.2.1政出多門(mén)、各自為政

目前，與土地容積率管理相關(guān)的部門(mén)有規(guī)劃、國(guó)土、住建、城鎮(zhèn)執(zhí)法等。規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)用地容積率的編制、審批及管理，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)委托評(píng)估并收繳增加容積率地價(jià)款，住建部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)建筑物是否增加容積率建設(shè)監(jiān)督。但《規(guī)定》中并未對(duì)基準(zhǔn)容積率核定做出明確分工，工作中存在“踢皮球”現(xiàn)象，導(dǎo)致工作效率較低、效果不佳。同時(shí)還易導(dǎo)致監(jiān)管脫節(jié)，部門(mén)之間缺乏容積率管理交接機(jī)制容易出現(xiàn)管理漏洞，工作機(jī)制不合理的問(wèn)題日漸凸顯。

2.2.2缺乏對(duì)開(kāi)發(fā)商及行政部門(mén)違規(guī)調(diào)整容積率的責(zé)任追究辦法

對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，《規(guī)定》雖明確了增加容積率的誤差范圍，對(duì)超出誤差比例面積范圍的，按違法建筑依法予以處理。但部分開(kāi)發(fā)商在強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)下，往往“先斬后奏”并意圖通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金的形式使增加的建筑面積合法化，此行為會(huì)產(chǎn)生兩方面的嚴(yán)重后果：一種情況是項(xiàng)目因開(kāi)發(fā)商私改規(guī)劃，無(wú)法規(guī)劃竣工驗(yàn)收，導(dǎo)致購(gòu)房者無(wú)法收房及獲得產(chǎn)權(quán)證，引發(fā)群眾上訪問(wèn)題;另一種情況是開(kāi)發(fā)商通過(guò)補(bǔ)繳罰款及土地出讓金等方式通過(guò)了規(guī)劃驗(yàn)收，但是購(gòu)房者在收房時(shí)發(fā)現(xiàn)這與當(dāng)初購(gòu)房承諾的規(guī)劃有差異，引起訴訟問(wèn)題。

對(duì)行政部門(mén)來(lái)說(shuō)，因同時(shí)兼任著容積率的審批與監(jiān)管雙重職責(zé)，自由裁量權(quán)過(guò)大與自我監(jiān)管本就存在矛盾。且由于地方政府“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀，增加容積率也意味著增加地方政府土地出讓的利益，產(chǎn)生了“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”的現(xiàn)象，對(duì)此類(lèi)行政部門(mén)違規(guī)調(diào)整規(guī)劃行為的責(zé)任追究制度不完善。

2.2.3調(diào)整容積率的工作流程不夠公開(kāi)透明，缺乏有效監(jiān)管

容積率的調(diào)整程序存在的問(wèn)題：一是沒(méi)有明確容積率調(diào)整的受理范圍，缺乏對(duì)容積率調(diào)整申請(qǐng)準(zhǔn)入條件的設(shè)置;二是沒(méi)有明確容積率可調(diào)整的幅度;三是對(duì)容積率調(diào)整工作流程的監(jiān)管沒(méi)有貫徹始終，常常是事后監(jiān)察，存在未辦理增加容積率手續(xù)便發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可、未規(guī)劃核實(shí)便發(fā)放房產(chǎn)證、工作人員未督促建設(shè)單位盡快完善增加容積率手續(xù)等情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)已造成了不可挽回的巨大損失和不良社會(huì)影響。

3、建議與措施

3.1 進(jìn)一步完善建設(shè)用地容積率管理法規(guī)

3.1.1重新構(gòu)建基準(zhǔn)容積率的確認(rèn)規(guī)則

容積率是國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中必須規(guī)定的重要內(nèi)容，也是進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可時(shí)必須嚴(yán)格控制的關(guān)鍵指標(biāo)。故容積率管理應(yīng)以土地出讓合同的約定為準(zhǔn)繩，對(duì)依法出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，以使用權(quán)出讓合同中約定的容積率為基準(zhǔn)容積率。對(duì)于早期土地合同中未約定容積率或建筑面積情形的，可以參照其他城市的做法，例如深圳市[3]按照居住用地容積率1.8，商業(yè)服務(wù)業(yè)用地容積率2.0，工業(yè)、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地及城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等其他用途用地容積率1.0，核算其原合同約定建筑面積;廣東中山市、陽(yáng)江市則統(tǒng)一按1.5的基準(zhǔn)容積率執(zhí)行;長(zhǎng)沙市則按出讓時(shí)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、立項(xiàng)文件、分區(qū)規(guī)劃的順序原則確定基準(zhǔn)容積率。瓊海市則按市規(guī)劃部門(mén)首次批準(zhǔn)的容積率為基準(zhǔn)容積率。對(duì)城鎮(zhèn)混合用地、綜合用地沒(méi)有約定用途比例的，可參照廣東恩平市，對(duì)商業(yè)、住宅混合用地未明確商業(yè)和住宅用地比例的，統(tǒng)一按商業(yè)建筑面積占20%、住宅建筑面積占80%確定。涉及歷史遺留問(wèn)題的應(yīng)及時(shí)解決、實(shí)事求是、公正靈活處理。