競爭機制在地方政府行為變異中的棘輪效應分析

葛豐

摘要：中國的政府間競爭越來越多地導致地方政府行為變異，日漸成為阻礙技術水平提升和經濟結構優化的重要因素，而在此過程中，棘輪效應扮演著一個非常重要的角色。本文通過探究棘輪效應發生的制度原點，繼而對棘輪效應的顯現進行模型推演，在制度層面對棘輪效應作出解釋并給出其相應的政策含義。

關鍵詞：政府競爭;政府關系;行為變異;棘輪效應

引言

中國改革開放四十多年取得的經濟成就舉世矚目，在關于這一成就的各種解釋中，中國的政府間競爭普遍被引證為一個重要的驅動因素，中國的央地關系與地地關系不可避免地越來越多地引致地方政府行為變異，這主要表現在圍繞政績“錦標賽”，上級部門客觀上要面對一個很難解決的麻煩，即政府等公共部門有別于企業的最大特點，就在于缺乏一個有序競爭的市場，且產出和結果難以測量和比較。因此，為使考核更具客觀性、可比性，考核重點很容易就集中到GDP增長率等相對容易測度的短期經濟指標上，而下級政府為爭奪政績“錦標”，一方面，相應將其行為目標聚集在更多的GDP等易于觀測的項目上，同時對其他也許更重要、卻不易觀測的項目利用其信息優勢對上進行屏蔽或矯飾;另一方面，基于這種上下級關系，為了實現更多的GDP，同級地方政府間相互展開資源爭奪，其重點一般集中在金融、財政、企業、土地等領域。

一、地方政府行為變異中棘輪效應的制度原點

棘輪效應（Ratcheting effect）在地方政府行為變異中扮演了一個非常重要的角色。一般而言，棘輪效應是指人的習慣形成后具有不可逆性。在競爭機制視角下，中國的政府行為演變顯著表現出了這種棘輪效應，而棘輪效應之所以發生，首先就在于其被賦予了一個堅實的制度原點。這個原點并不是隨競爭機制必然到來的，要解釋這種非必然性，只需注意到一個重要的事實，即中國的政府間競爭曾經如此有效，而如今卻日漸成為阻礙技術水平提升和經濟結構優化的重要因素。

那么，這個過程中政府競爭的角色嬗變是如何發生的呢？一般意義上，市場機制的有效性在于通過市場自發擴展秩序，能夠更為有效地配置社會資源，一個不受管制的、統一的市場體系會把資源引向收益最高的投資部門，而中國日漸陷入路徑依賴的政府間競爭，由于其對市場秩序的干擾與分割，使得其成為要素投入但未能同步內生出技術水平提升以及經濟結構優化（相對而言）的最重要阻礙因素之一。

二、地方政府行為變異中棘輪效應的模型推演

在具備堅實的制度原點基礎上，中國的政府間競爭機制開始逐漸顯現其棘輪效應，這種棘輪效應可以通過下述模型進行推演。

在不考慮官員個人尋租問題的前提下，中國自下而上層層對上負責的政治權力結構使得下級政府的行為目標主要集中在向上展示政績，而要展示政績，就會發生橫向與縱向兩個維度的博弈。先就橫向維度來看，假設同級地方政府間可能采取的策略與收益情況可以簡化為表1所示。

在理想情況下，政府間展開合作可以根據各地稟賦發揮優勢，形成產業配套，從而達到最大產出水平，但是即使不考慮官員個人尋租等問題，要達到這種產出最大的均衡結果還必須具備一系列先決條件，譬如各地發展狀況具有異質性但又不存在斷裂差、各地財政狀況允許其進行相互合作的產業投資與市場培育，官員任期可使其決策結果在任內顯示且官員普遍對此具備穩定預期等。

這些條件顯然均與現實不符：中國的東、中、西部發展極不均衡且相鄰區域內產業同構現象嚴重，中國的地方財政如上所述普遍處于入不敷出境地（而且越是資本存量低的地區財力越不足），中國的官員調動頻繁且缺乏穩定預期，市級官員平均任期僅為2.6年①。更有甚者，表1所示收益情況還暗含著一個隱藏的前提，即起碼在制度構建中，可以確保實現上級政府對下級政府行為選擇的獎優罰劣，但真實的情況卻并非如此。

考察這個問題就會涉及政府縱向間的博弈。假設中央政策執行后可產生收益Q，其中中央政府獲得δQ（0<δ<1），地方政府獲得（1-δ）Q;地方政府違規則獲得收益σQ（σ>1-δ），違規可能性為γ（0<γ <1），中央政府監督成本為C，發現違規后按違規收益N倍罰款，這樣分別產生表2所示的五種情況。

在這個模型中，地方政府不違規的收益與δ負相關，而結合分稅制后δ很高的實際情況，不違規的收益不會太大;違規的收益則與γ正相關以及與N負相關，而γ又與被發現的概率負相關，被發現的概率則又與C負相關，考慮到中國是一個大國，再加上五級政府設置使得政府縱向間的信息鏈條極長，因此下級政府對上級政府具有顯著信息優勢，由此導致模型中C通常很高，因此γ也通常很高，此外由于中國不存在政府破產的問題，下級政府的財政實際要由上級政府兜底，所以N通常也不會太高。

制度上的不均衡導致地方政府違規收益高而合規收益未必高，這種縱向間的博弈結果使得表1的假設在很多情況下可能需要被修正為表3所示。

由于無法達到彼此合作的均衡結果，再加之官員升遷的“錦標賽”體制不僅要看經濟指標絕對量，更要看競爭對手相互之間經濟指標排名情況，因此合作策略對于所有參與者來說既很難采取，同時又是有利于對方而不利于自己的，由此所有參與者都排除掉這一選擇后，實際情況則只剩下表4所示的可能性，而在這個更貼近實際的博弈中，彼此實行地方保護竟然成為總效用最大和最優的結果，而在掠奪相對更有利的結果引導下，最糟糕的彼此徹底不合作反倒成為這個博弈的均衡結果。

三、政策含義

根據上述分析與模型推演，我們認為可以得出以下幾點政策含義：

第一，在競爭機制推動下，我國地方政府行為變異具有顯著棘輪效應，這種效應使得政府行為變異對市場秩序的干擾與分割越來越嚴重，因而必須通過外源性的干預，打破這種棘輪效應的進一步發揮。

第二，棘輪效應并非由競爭機制引起，甚至也并非由分稅制引起。引發棘輪效應的制度原點在于分稅制在催化我國政府間競爭的同時，未能充分考慮到地方政府財力與事權相匹配的問題。

第三，從上述原點出發，地區發展的異質性不足、官員任期的穩定性較低、上級政府對下級政府的信息劣勢，以及政府財政預算的軟約束問題等，共同導致了棘輪效應的持續放大。

第四，在推動經濟高質量發展的時下階段，要盡力消除競爭機制在地方政府行為變異中的棘輪效應，不僅應在推動地區產業協調發展、提升官員任期穩定性、改善縱向政府間的信息傳遞、提高政府預算約束力等方面做出努力，更要在基礎層面促進各級政府財權與事權相匹配。

注釋：

① 數據來源：劉佳等：《地方政府官員晉升與土地財政》[J]，《公共管理學報》，2012年第2期.

參考文獻：

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[2]徐鍵.分權改革背景下的地方財政自主權[J].法學研究，2012（3）.

[3]劉尚希.財政分權改革——“轄區財政”[J].中國改革，2009（6）.

[4]劉佳，等.地方政府官員晉升與土地財政[J].公共管理學報，2012（2）.

[5]梁海音，高鶴文.市場失靈與政府失靈[J].經濟視角，2010（8）.

[6]周業安.地方政府競爭與經濟增長[J].中國人民大學學報，2003（1）.

作者簡介：葛 豐（1972—），男，漢族，上海人，高級經濟師，主要從事產業經濟與房地產金融研究。