京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展與財稅機制問題研究

李增欣 梁麗麗

摘 要：2018年11月，中共中央、國務院明確提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展”的要求，京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的不平衡、不協(xié)調，嚴重阻礙了協(xié)同發(fā)展的進程。本文對京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展狀況，及其與財稅機制之間的關系進行分析，并提出促進京津冀經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制改革手段與措施，旨在為實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同展提供決策參考依據(jù)。

關鍵詞：京津冀區(qū)域;區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展;財稅機制

2015年，中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，近幾年京津冀區(qū)域經(jīng)濟整體得到了一定發(fā)展。但是，由于不同的歷史背景和要素稟賦等因素，同時缺乏優(yōu)勢互補、良性互動的協(xié)調機制，并未實現(xiàn)京津冀區(qū)域內部經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展局面，而且區(qū)域內各地之間經(jīng)濟總量規(guī)模和發(fā)展水平差距呈增大趨勢。財稅機制的改革和創(chuàng)新可以有效引導區(qū)域內生產要素流動方向、優(yōu)化產業(yè)空間分異、促進區(qū)域內各地之間經(jīng)濟交往、縮小發(fā)展差距，從而改善區(qū)域內各地間經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調性。

一、京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的理論依據(jù)

1.國外相關理論

20世紀后半期，第三次工業(yè)革命帶來了世界經(jīng)濟飛速發(fā)展的新動力，不同國家和地區(qū)之間，及其內部不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平出現(xiàn)了嚴重的不平衡現(xiàn)象。歐美經(jīng)濟學家紛紛開始進行區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的理論和實證研究，主要理論分為區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展兩個方向。

（1）區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展理論

其核心思想是：在區(qū)域內通過增加投資等手段，刺激發(fā)展水平較低的產業(yè)或地區(qū)的經(jīng)濟增長，平衡區(qū)域內各地的經(jīng)濟增長率，從而促進區(qū)域整體工業(yè)化水平提高，最終使區(qū)域經(jīng)濟獲得全面而快速的發(fā)展。

該理論的主要代表人物和觀點有：1943年，英國著名發(fā)展經(jīng)濟學家羅森斯坦·羅丹提出的“大推進理論”是探索區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的第一個理論;1953年，美國經(jīng)濟學家羅格納·納克斯提出了“貧困惡性循環(huán)理論”;1956年，美國發(fā)展經(jīng)濟學家納爾森在馬爾薩斯理論的基礎上，提出了“低水平陷阱理論”。

（2）區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展理論

其核心思想是：一個國家或地區(qū)應該首先利用其資源和要素稟賦優(yōu)勢，集中力量發(fā)展某一地區(qū)或者某一產業(yè)部門，然后再以點帶面，最終促進區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展。

該理論的主要代表人物和觀點有：1950年，法國著名經(jīng)濟學家弗朗索瓦·佩魯提出了“增長極理論”;1957年，典經(jīng)濟學家岡納·繆爾達爾提出了“累積循環(huán)因果理論”，他認為一個經(jīng)濟系統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展各因素之間變化存在累積循環(huán)的因果關系，即“回流效應”和“擴散效應”。

2.國內相關理論

新中國成立以來，基于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益凸顯，適度的不均衡發(fā)展有助于資源的充分利用、經(jīng)濟水平的提高，但是經(jīng)濟發(fā)展過度失衡則會造成區(qū)域差異明顯、產業(yè)結構失衡等嚴重問題，影響國家穩(wěn)定和經(jīng)濟水平全面健康發(fā)展。我國學者在歐美區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論的基礎上，提出了“區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展”的相關概念和理論，并進行了廣泛的研究，已經(jīng)基本上形成包括內涵、評價和機制等內容的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展理論框架。

二、京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的內涵

對于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的內涵沒有統(tǒng)一的界定，國內學持有不同的觀點，主要分為兩類：一類觀點認為，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展應該從人口、生態(tài)環(huán)境、資源等多個角度綜合評價;另一類觀點則認為，應該僅以經(jīng)濟發(fā)展的指標進行衡量，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展應當是區(qū)域間經(jīng)濟關聯(lián)度更高，相互間正向促進，各區(qū)域經(jīng)濟差異趨于縮小，且呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的過程。通過查閱國內外文獻和個人研究，本文認為京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的核心評價指標應該是區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展狀況，它的內涵應該包括以下幾個方面：

第一，京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的目標是提升區(qū)域整體經(jīng)濟實力，保持經(jīng)濟中高速增長和可持續(xù)發(fā)展，區(qū)域內人民生活水平得到提高;

第二，促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調的思路是根據(jù)各自區(qū)位優(yōu)勢和要素稟賦確定地區(qū)功能定位，共同進行區(qū)域內經(jīng)濟結構調整，形成合理的區(qū)域內部產業(yè)布局，產生“協(xié)同效應”;

第三，促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的途徑是通過體制改革和創(chuàng)新，加強區(qū)域間橫向聯(lián)系，引導產業(yè)空間分異合理化和產業(yè)結構優(yōu)化升級，形成產業(yè)鏈和產業(yè)集群效應，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

2.京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的評價指標

根據(jù)國內學者在“區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展”方面的研究，衡量區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展狀況可以把縮小區(qū)域經(jīng)濟差距作為主要衡量標準，另外也可以參考區(qū)域資源稟賦比較優(yōu)勢、公共服務水平差異度和區(qū)域經(jīng)濟緊密度等指標。

3.京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的主要指標分析

中共中央政治局2015年4月30日，審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，近幾年京津冀區(qū)域經(jīng)濟整體得到了一定發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年-2018年間，北京市GDP分別為22968.6億元、24899.3億元、28000.4億元、30320億元;天津市GDP分別為16538.19億元、17885.39億元、18595.38億元、18809.64億元;河北省GDP分別為29806.1億元、31827.9億元、35964億元、36010.3億元。

但是，從人均收入角度來看，三地的差距比較大，而且差距的逐年增大。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年-2018年間，北京市人均GDP分別為106497元、118198元、128994元、140211元;天津市人均GDP分別為107960元、115053元、118944元、120711元;河北省人均GDP分別為40255元、43062元、45387元、47772元。

分析上述原因，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展理論中“累積循環(huán)因果理論”，不難發(fā)現(xiàn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展過程中，出現(xiàn)了“回流效應”，即經(jīng)濟發(fā)達的京津地區(qū)，吸引了欠發(fā)達的河北地區(qū)的勞動力、資本等向其流動，從而造成河北地區(qū)發(fā)展更加緩慢;同時，經(jīng)濟發(fā)達程度高于天津的北京，對于天津經(jīng)濟發(fā)展產生的“回流效應”更明顯。所以，河北與北京的人均GDP的差距由2015年的66242元，增加到2018年的92439元，近1.4倍;河北與天津的人均GDP的差距由2015年的67705元，增加到2018年的72939元，近1.1倍;北京與天津的人均GDP的差距由2015年的1463元，增加到2018年的19500元，超過13倍。

三、促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制

1.財稅機制的含義。

目前，我國對財稅機制的定義還沒有形成統(tǒng)一的認識，不同的機構對其的解釋差距比較大。從政府部門的文件看，財稅機制經(jīng)常與財稅體制、財稅制度或財政體制混用，沒有明確的界定;從經(jīng)濟學的角度，機制是指“方法與政策”，財稅機制即為財稅管理過程中使用的方法與政策。本文認為，財稅機制應該是政府為實現(xiàn)其宏觀調控經(jīng)濟發(fā)展職能，運用財稅政策、制度和措施，形成財稅管理主體、客體之間相互配合與制約關系的一系列舉措和操作流程。

2.財稅機制與京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的關系

我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了由“同頭并進、重點發(fā)展內地”的區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的階段，到“先富帶后富、優(yōu)先發(fā)展東部沿海”的區(qū)域非均衡協(xié)調發(fā)展階段，到“一體化、協(xié)同發(fā)展”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展階段。歷史背景、自然稟賦、人口規(guī)模和政策環(huán)境都是影響區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的因素，但協(xié)調政策和工作機制是關鍵因素。其中，財稅機制是政府調控社會發(fā)展的宏觀經(jīng)濟管理手段。據(jù)國內外學者研究證實，科學、合理的財稅機制可以有效優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，縮小區(qū)域內部各個地區(qū)經(jīng)濟差距，提高各個地區(qū)之間協(xié)作程度，形成“協(xié)同發(fā)展效應”，是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的重要保障條件。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展70多年來的實踐也證實，中西部、東北部主要采取轉移支付和財政投資的扶持政策，東部沿海主要采取稅收優(yōu)惠的鼓勵政策，對我國的整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到了明顯的協(xié)調作用。

近年來，京津冀地區(qū)在發(fā)展過程中形成了很多共識，整體經(jīng)濟水平得到了提升。但是，從上述的數(shù)據(jù)看出，由于北京的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展水平較高，將天津、河北等地區(qū)的人力、投資、消費等資源引入過來，加速自身發(fā)展的同時，大大削弱了被吸引地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展動力，減緩該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度，呈現(xiàn)“回流效應”和“虹吸現(xiàn)象”，造成三地之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距日益增加。區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距不斷增大，造成京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調，不僅阻礙三地收入、環(huán)境、分配、法治、健康和教育的等方面的可持續(xù)發(fā)展，而且影響社會政治穩(wěn)定。自然地理位置、經(jīng)濟環(huán)境和文化背景等區(qū)位條件是京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調的基礎原因。科學、合理的財稅機制可以有效地促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，京津冀區(qū)域可以通過推行財稅機制改革措施，完善現(xiàn)行財稅機制，使政府政策能夠彌補市場失靈，有效保障京津冀三地功能互補、融合、協(xié)調的高度協(xié)同經(jīng)濟格局的形成。

3.促進京津冀協(xié)調發(fā)展的財稅機制改革措施

目前，由于中央與京津冀三地之間的縱向財稅機制不合理，同時三地政府之間的橫向財稅體制不完善，導致區(qū)域間資源搶奪、地方保護、重復建設和同質化現(xiàn)象嚴重，阻礙推進區(qū)域內產業(yè)結構調整，公共服務共建共享和市場一體化進程，不利于形成目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展格局。借鑒國內外區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制經(jīng)驗，從促進京津冀三地實現(xiàn)經(jīng)濟總量協(xié)調、產業(yè)結構協(xié)調、空間結構協(xié)調和行政關系協(xié)調角度考慮，促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制改革的思路和措施應該從以下幾個方面著手：

第一，適度轉移中央稅權下放，基于生產要素跨轄區(qū)流動改革現(xiàn)行稅制管理體制，實施地區(qū)差異化的共享稅分享比例;完善現(xiàn)行財稅分配和補償機制，創(chuàng)新縱向政府轉移支付方式，基于京津冀區(qū)域產業(yè)布局規(guī)劃，調整中央對京津冀區(qū)域的財政投資方向，引導區(qū)域產業(yè)結構升級調整，為疏解非首都功能、解決北京“大城市病”，提供差異化的財政補貼，實現(xiàn)京津冀三地作為一個整體協(xié)同發(fā)展，調整優(yōu)化城市布局和空間結構。

第二，建立京津冀財政統(tǒng)一規(guī)則，構建區(qū)域內部統(tǒng)一的財稅評價、補償和監(jiān)督機制;開創(chuàng)區(qū)域內“落后地區(qū)對口幫扶”、“重大項目重點支持”、“基礎設施共建共享”和“抽肥補瘦生態(tài)補償”等三地政府間橫向轉移支付手段;形成京、津、冀“多邊合作” 的財稅工作協(xié)調機制，調控區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展所需的資本、技術和人力等生產要素自由流動和優(yōu)化配置，引導三地產業(yè)布局錯位發(fā)展，構建產業(yè)集群，根據(jù)各地優(yōu)勢資源，合理定位各自在產業(yè)鏈中的分工，實現(xiàn)區(qū)域產業(yè)深度合作，抑制地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距擴大。

第三，實施稅制改革，構建與完善地方稅收體系，根據(jù)京津冀各地的情況，將部分條件成熟的中央稅種，分別轉為地方收入;因地制宜、合理規(guī)范劃分省以下政府間收入，通過“清費立稅”，培育合理的地方稅稅源，壯大地方財政收入，提高地方政府積極性;推行資源稅改革、擴大資源稅征收范圍、提升資源稅稅負水平，完善個人所得稅體系、改革所得稅計算模式、擴大綜合所得計稅項目，推進房產稅改革、調整征稅內容、擴大征稅范圍，增強地方應對更大規(guī)模減稅降費的能力，宏觀協(xié)調京津冀區(qū)域內各地間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡。

參考文獻：

[1]河北工業(yè)大學京津冀發(fā)展研究中心.京津冀藍皮書：京津冀經(jīng)濟社會發(fā)展報告（2018）[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.

[2]吳珊.長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡測度與優(yōu)化研究[D].合肥：安徽大學，2019.

[3]樊迪.我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制研究[D].哈爾濱：哈爾濱商業(yè)大學，2017.

[4]劉爽.促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制改革建議[J].內燃機與配件，2017（01）：78-79.

[5]王曙光，樊迪.促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的財稅機制研究[J].會計之友，2016（13）：114-118.