東非共同體非關稅壁壘探析

馮姍

摘 要：2019年是東非共同體建立第20周年，在過去二十年間，各成員國在經濟一體化、政治合作等方面均取得長足發展。關稅聯盟成立后，成員國之間關稅壁壘逐漸消除，但非關稅壁壘卻顯著增長，是近年來東非共同體內部貿易額下滑的主要原因。

關鍵詞：東非共同體;非關稅壁壘;海關

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.019

1 東非共同體及其非關稅壁壘現實情況

東非共同體（以下簡稱“東共體”）是由布隆迪共和國，肯尼亞共和國，盧旺達共和國，南蘇丹，坦桑尼亞聯合共和國和烏干達共和國6個東非國家組成區域的性政府間組織。擁有1.77億公民，其中22%以上是城市人口，共同體總占地250萬平方公里，各成員國國內生產總值共計1930億美元（2019年統計），是非洲經濟增長率最高的地區之一。

東共體自成立以來即以《東共體條約》（The Treaty for the Establishment of the East African Community）為指導，致力于進一步促進共同體內部貿易，打造一體化市場，使貨物、投資、服務、勞動力等要素能夠在成員國之間自由流動。成立關稅聯盟后，成員國之間關稅壁壘逐漸消除，但非關稅壁壘總量卻顯著增長，這對于東非共同體經濟一體化以及共同體內與區域外國家和地區的貿易聯系都產生實質性的消極影響。成員國一再呼吁制止非關稅壁壘，并于2017年頒布《東共體消除非關稅壁壘法案》 （The East African Community Elimination of Non-Tariff Barriers ACT），各成員國通過建立的報告和監測機制，已累計消除100多個非關稅壁壘。然而，非關稅壁壘仍然是阻礙東共體貿易發展最重要的原因之一，其中某些非關稅壁壘成為頑疾，解決后又重新出現。截至2018年6月，在東共體解決的非關稅壁壘中，類稅措施所占比例最高，是已解決非關稅壁壘總數的45%，未解決的非關稅壁壘主要是貿易便利化措施，占未解決非關稅壁壘總數的40%。目前，對貿易影響最嚴重的非關稅壁壘主要是海關與行政文件、累贅的檢驗要求、技術法規及標準不一、過多地磅以及腐敗和昂貴的過境費用等。受各種形式的非關稅壁壘和亞洲制造業影響，東共體內部貿易總額下降34%，從2013年的35億美元下降到2018年的21億美元，僅占共體貿易總額的10%。坦桑尼亞GDP占東非共同體經濟的30%，是區域內出口下降最嚴重的國家，從2013年的11億美元下降到2018年的3.18億美元。肯尼亞幾乎占該地區GDP的一半，同期內部出口從16億美元下滑至11億美元。

2 東非共同體非關稅壁壘存在的問題

2.1 海關程序繁瑣且缺乏透明度和一致性

在東共體地區，通關手續根據各國邊境地點和交易性質而不同，大部分邊境點未普及電子化程序，清關平均需要1到12個小時。出口清關時間相對較短于進口，產生這種差異的主要原因是成員國為保護其本土市場利益加快出口而對進口加以限制。多數成員國的海關采用的質量檢驗標準和測試程序未適用東共體協商的標準，頒發的認證標志不一致，延誤過境時間。海關與其他相關機構在不同的辦公點且邊境點的工作時間不一，貨物經清關后，貿易商再轉去其他機構辦理手續造成嚴重擁堵。貨物出入境需要經過多次檢查，多次的裝卸浪費大量時間和金錢。海關官員為向貿易商勒索錢財，貨物在清關后還會有再被召回重新檢查的風險，多數海關官員癡迷于查找差錯，而不是促進貿易。

2.2 技術法規和標準不一

東共體成員國在技術標準、衛生檢疫以及限制商品包裝要求參數不同，有的成員國不接受對應貿易方的標準，某些國家授權進行標準化檢驗的機構在其他國家不被認可。如肯尼亞要求進口貨物必須通過SGS的檢測才能進入市場，SGS質量檢測成本高昂，東非部分其他國家標準機構對該質量認證缺乏認可。各國標準局雖然注重質量檢測，但邊境缺乏檢測能力，沒有在邊境點進行測試和檢查的設備，樣品需要在離邊境點遙遠的國家總部進行檢測，這不僅給貿易增加成本也限制了進口。各國對車輛總質量（GVM）和軸載質量規定不一。各國規定的商用最大車輛總質量不同，肯尼亞為54噸，在烏干達為46噸，坦桑尼亞為56噸。在軸重規定上，烏干達和肯尼亞都使用統一的東共體規定的軸載規格16噸，坦桑尼亞規定高于法定限值的18噸。標準限制了車輛在該區域內進行有效過境運輸的能力。

2.3 過多的地磅

據統計，從肯尼亞蒙巴薩港到布西亞之間有7座稱重地磅站，從布西亞到烏干達姆巴拉拉之間有3座稱重地磅站，蒙巴薩港和伊斯巴尼亞之間有5座地磅站，在盧旺達魯蘇姆和達累斯薩拉姆之間的中央走廊上有5座強制性地磅站。肯尼亞和坦桑尼亞邊境還會有臨時的移動式地磅稱重站?？夏醽喓蜑醺蛇_之間的總過境時間因地磅延誤而平均增加20.7個小時，各國運輸商在地磅上花費的時間可能占運輸成本的8%。出入境運輸車輛，每經過一座地磅站都要重新稱重并付費。許多運輸商認為它們是偽裝的路障，是腐敗的沃土。盡管在內部規制下，近年來各成員國地磅站數量都有不同程度減少，但地磅站仍是東共體最嚴重的非關稅壁壘之一。

2.4 許可證和商業注冊繁瑣昂貴

這一非關稅壁壘包括注冊費和許可證的申請、繁瑣和重復的移民局辦理手續?？夏醽嗊M口商所需的許可證包括進出口許可證、道路運輸許可證和市政許可證。獲得這些許可證的程序與從東非共同體成員國或其他地方進口的程序相同，本質上成員國企業與外國企業相比并無優惠待遇。在坦桑尼亞，注冊任何產品要支付2000美元，東共體其他國家收費為1000美元。注冊后，要求每五年進行更新，除了年保管費300美元，還需再交納2000美元。此外，各國生產、分銷和銷售貨物需要多種許可證，再加上在商業名稱搜索、登記和支付相關費用耗時耗力，在東共體做生意成本高昂。

2.5 腐敗問題

腐敗同樣是東非共同體內比較嚴重的非關稅壁壘之一。在肯尼亞、烏干達和坦桑尼亞這一問題尤為嚴重，在這三個國家的主要道路均有大量長期的固定的檢查站，警察和當地政府交通部門也會臨時搭起路障。這些臨時路障基于安全理由是合理的，但它們給貿易商和運輸商帶來極大不便，路障太多，有的公職人員濫用權力進行檢查并索賄。沿路警察索賄的主要理由主要是車輛超載、貨運單據不正確、超速行駛、車輛缺陷和駕駛證件不整齊。他們故意設置路障，檢查車輛時拖延時間，誘使貿易商和運輸商行賄。路障充當了官員的索賄場，警察直接向過路司機索賄，稱之為“kahawa”，意思是“咖啡費”。運輸商為了應付，不得已掏錢以縮短通關過程。這不僅阻礙了貿易便利化，而且損害了東非共同體合作的精神。

2.6 運輸安全無保障

東非國家基礎條件落后，在沿途一些“三不管”或者無人區地帶，安全性不能得到保障。偷盜和搶劫事件頻發，司機受到武裝暴徒的襲擊，運輸貨物遭到盜竊或搶劫，阻礙了貨物的順利運輸，給運輸商和貿易商帶來極大的損失。報警后，警察往往只會象征性詢問事實，即使損失尋回還是需要向警察局繳納一大筆費用。

2.7 語言障礙

語言障礙和不同語言的書面要求限制了各國經濟、社會和文化互動。成員國公民使用不同語言妨礙司機與海關官員之間有效溝通?？夏醽喨擞糜⒄Z和斯瓦希里語交流，烏干達人用英語交流，盧旺達人和布隆迪用盧旺達語、英語和法語，而坦桑尼亞人用斯瓦希里語。東共體官方文件使用英語，但布隆迪和盧旺達邊境要求文件為法語。大部分司機只懂一種語言，有些司機不知道如何讀寫，在海關、移民局和地磅站延誤。

3 東共體非關稅壁壘形成的原因

3.1 國家利益高于地區利益的思想

東共體為加快一體化進程，一直呼吁各成員國重視共同體整體利益優先。但出于對深度參與一體化建設導致國家利益受損的顧慮，成員國通常會以犧牲地區利益來保護其內部利益不受損害。在國家政治層面，這與堅持消除非關稅壁壘方案方面缺乏成員國政治承諾以及各國領導無法將區域目標置于國家目標之上有關。對成員國來說，為了經濟發展而放棄主權利益是他們不愿意做出的犧牲。在實施非關稅壁壘消除計劃時，東非共同體各國政府采取單方面措施以規避對自己國家不利的一面，而導致貿易壁壘有增無減。

3.2 政策制定滯后和執行不力

東非共同體非關稅壁壘不斷升級，大部分原因是政策和立法執行滯后。該區域負責貿易決策和執行的各部門主要面臨兩個制約因素：一是普遍缺乏有能力高效應對所有復雜多變貿易政策的專業人才。另一個制約因素是缺乏足夠的財政和人力資源來確保協商機制的正常運作。相關部門雖然負有制定貿易政策的責任，但缺少財政支持，從事經濟貿易專業的人力資源匱乏。各國執行東非共同體理事會的決策常常拖延滯后。上級政府的官僚作風和不作為，決策機構與成員國的執行機構之間缺乏溝通渠道。由于共同體機關的決策往往沒有政治強制力，執行機關不愿意執行上級政府的決定，因為會減少他們的灰色收入，再加上保護本國經濟利益的自然傾向，導致地區貿易壁壘升級。

3.3 基礎設施落后

各種形式的非關稅壁壘不能有效解決的原因之一是各國基礎設施不足以支持貨物和服務的自由流動。雖然東共體內所有邊境點都有電腦化的通關手續，但機器陳舊互聯網故障頻發，稅務局官網經常崩潰，總部與邊境點連接緩慢。各國的邊境點，卡車的停車位十分短缺，參與檢查和清關程序的政府機構也缺乏足夠的辦公空間。就鐵路線路而言，隨著中國援助肯尼亞蒙內鐵路和坦桑尼亞坦贊開通，兩國與烏干達、布隆迪和盧旺達的基礎設施發展差距拉大。這意味著的后者的商業成本更高，貨物運輸成本也高，這使得烏、布、盧三國的進出口貨物無法與肯尼亞和坦桑尼亞的貨物公平競爭。

4 當前應對東共同體非關稅壁壘的策略

為了消除東非的非關稅壁壘，在2005年，東非商業理事會（EABC）協助東共體秘書處啟動了一個東非非關稅壁壘監察機制，通過這一措施，國際顧問委員會能夠監察該區域內已確定的非關稅壁壘，并據此發布年度商業環境調查報告，監督各國處理非關稅壁壘。東非共同體國家也在2008年確定了各國尚待解決的非關稅壁壘，并在每個伙伴國內部設立了監察委員會，鼓勵消除非關稅壁壘。不過到現在看來，這些監察委員會都沒有有效的運轉。在監察委員會人員組成方面，一些成員國的監察委員會均是由權力最小的初級官員組成，他們實際上不能完全履行職能并實現變革。消除非關稅壁壘的工作可以劃分為政策、體制安排、方式以及監督和評估這四個主題領域。需要包括東非共同體的國家政府和立法機關、地方當局、移民局、海關官員，以及教育領域專業協會和利益相關者在內的各方協調，采取有效的政策決策和行動。

4.1 改善識別、消除和監控非關稅壁壘機制

目前，東共體各成員國家消除非關稅壁壘的過程基本出于自愿。這就需要給東非共同體秘書處授權，迫使個別國家消除任何已識別的非關稅壁壘，并確保不再創建新的非關稅壁壘。設立在線監控系統，任何利益相關者能夠隨時向秘書處報告他們面對的非關稅壁壘，在線監控系統應充分運作、反饋解決問題。共同體應建立監測系統，對違規行為實施制裁。世界貿易組織和歐盟內已經建立了類似具有法律約束力和執行力的機制。

4.2 簡化和協調海關程序

應該全面實施統一貿易法規和程序的協議，加快貨物發出地和邊界的工作流程，并盡量減少路障、稱重站、理事會和市政當局等檢查點的時間浪費。提供所有必要的、運作良好的設備，升級海關信息系統，以便跨境貿易相關的政策變化得以有效溝通。聯合核查，“單窗”和“一站式”清關服務應快速在邊界站點實施。

4.3 增加基礎設施建設投資

基礎設施的發展是經濟社會發展的支柱，要加強對有效基礎設施系統的投資。落后的鐵路網絡狀況對地區的發展產生了重大影響，將陸路交通負擔轉移到公路網絡上，導致單位貨物運輸的成本增加，以地區道路破壞率提高。該地區期望加深和擴大一體化進程，應致力于發展道路網絡，鐵路，航空，能源和信息通訊技術。

4.4 承諾并實施關稅同盟協議

成員國需要認識到東共體關稅同盟生效后，不再擁有貿易問題的主權。各國應堅定表現他們實現《東非共同體條約》目標的誠意，確保東非共同體部長理事會通過的決定得到尊重，并在國內執行，及時修改國家法律，法規和慣例。

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