我國土地儲備相關政策及問題研究

吳杉

摘 要 我國土地儲備工作為城市發展與經濟建設作出了巨大的貢獻，但當前我國的經濟發展呈現出了新常態，新型城鎮化正不斷快速進行，棚戶區改造以及地方債務管理機制正不斷出臺。這些變化都對我國土地儲備提出了新的要求，因此需要不斷地探索土地儲備的功能作用、風險控制等方面。

關鍵詞 土地儲備 政策 風險控制

我國現行的土地儲備政策主要是在國外土地銀行的基礎上，結合我國實際情況制定出經濟管理制度，這種土地儲備政策制度對我國土地市場的不斷規范、推動我國國有企業的改革、不斷增加我國地方政府的經濟收入等有非常重要的作用。但是我國土地儲備制度沒有經歷較長的發展時間，在政策制定、管理模式等方面都處于摸索的階段。

一、我國開展土地儲備的相關機構

我國在1996年成立了上海市土地發展中心，這是我國第一家土地儲備機構。次年，杭州也開始實施土地儲備制度。1999年，青島頒布了土地儲備政策，并且向全國推廣杭州和青島在開展土地儲備工作過程中的經驗。截止到2001年，我國已經建立了超過2100家專業的土地儲備單位。國土資源部門在2007年就土地儲備工作頒發了《土地儲備管理辦法》這一政策，并詳細地規定了政府開展土地儲備相關工作的內容。土地儲備工作主要是市或縣級國土資源管理部門為了實現對土地市場的宏觀調控，推動對土地資源的有效利用，依照有關法律取得土地，并對土地進行前期開發和儲備，為后續土地供應提供保障。

二、我國土地儲備資金管理分析

（一）土地儲備機構沒有完善的融資法律

我國各個地區都建立了土地儲備中心，但是當前并沒有完整的法律對地方政府的土地儲備行為進行統一的規范，使得我國當前各個區域的土地儲備工作往往存在很大的差異。由于當前的土地儲備沒有專門的法律支撐，所以一旦出現合同糾紛，就會對給土地儲備單位發放貸款的銀行造成很大的經營風險。

（二）銀行貸款中很大一部分給到了土地貸款

當前土地儲備貸款中絕大多數都是銀行貸款，這部分比例超過了80%。但是銀行在放貸的過程中，很多貸款都屬于短期借貸，土地儲備單位的貸款時間相對較長，對土地的收儲行為、轉讓行為以及整理行為都會花費非常多的時間，因此這需要銀行投入大量的資金。土地儲備中心往往會花費大量的時間，導致需要支付非常多的銀行貸款利息，這給土地儲備中心的現金流造成了很大的影響。

（三）土地儲備單位并非市場化的企業

雖然各個地方成立的土地儲備單位屬于獨立法人機構，但是對資金的使用和支配的權限相對較小，我國在頒發的《土地儲備管理辦法》中對土地儲備資金使用情況作出了明確的規定，要求財政資金不能用于給到土地貸款進行擔保，這使得土地儲備單位往往沒有真正的市場化活力。

三、我國土地儲備工作中出現的問題

（一）我國土地儲備相關法律法規無法很好地適應實際情況

我國在2007年頒發的《土地儲備管理辦法》和2012年頒發的《關于加強土地儲備與融資管理的通知》在原則上屬于土地儲備業務規范文件，沒有將相關問題延伸到法律規范文件上;在2011年頒發的《房屋征收條例》中改變了土地儲備機構作為動遷人的權利;在2014年頒發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，使得土地儲備機構在土地儲備的過程中，不能進行融資操作。當前我國城市中的土地儲備工作往往會涉及對現有的城中村進行改造、棚戶區改造、企業轉型升級等，這都與城市的快速發展有非常重要的聯系，土地儲備工作不再是簡單地對土地市場進行宏觀調控，因此當前的土地儲備管理辦法已經無法很好地滿足當前我國城市的發展需要。

我國有關部門應當加快推進土地儲備研究立法工作，將土地儲備工作納入我國法制體系，明確有關責任部門的定位和職責。當前我國城市開發的工作主要是棚戶區改造，新頒發的法律法規需要明確土地開發與棚戶區改造的關系，明確土地儲備機構在棚戶區改造中的職責。

（二）跨地區土地儲備較為困難

當前我國的土地儲備工作主要是以市級或者縣級為單位開展的，相鄰省份或者市縣之間的土地儲備工作協調往往存在一定的困難。我國各個地區的產業分布有較大的區別，這需要相應的土地政策作為支撐。在區域協同發展的過程中，各個城市需要明確自身的定位，結合自身城市的實際情況與后續規劃，有針對性地做好成本和利益分配工作，確保能夠將跨區域的土地儲備工作作為一盤棋來盤活，提高土地儲備工作的效率。

四、結語

相關單位在征收國有土地的過程中，往往需要通過對土地進行征用、收購置換等方式，將分散在各個地方的土地統一集中起來。農村的土地征收過程往往會耗費大量的資金，在儲備土地的過程中，資金往往來源于政府的專項資金劃撥、銀行貸款等方式。因此需要不斷分析我國當前土地儲備相關政策，結合實際的情況進行有針對性的改進，有效減少土地儲備過程中的風險。

（作者單位為蘭州市軌道交通有限公司）

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