行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點(diǎn)及對策分析

賈麗娜

摘 要 根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，我國各級行政事業(yè)單位要在2020年底建成全方位、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，充分發(fā)揮預(yù)算管理與績效考核的聯(lián)動作用，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金運(yùn)作過程的監(jiān)督，進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位的服務(wù)和管理水平。但從目前情況來看，行政事業(yè)單位在推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的過程中還存在一些難點(diǎn)問題。本文針對預(yù)算績效管理的實(shí)施策略提出一些建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算績效管理 難點(diǎn) 對策

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理實(shí)施的必要性

行政事業(yè)單位開展全面預(yù)算績效管理就是將單位部門的預(yù)算收支全部納入績效考核環(huán)節(jié)，對資金收支的全過程進(jìn)行事前預(yù)測、事中監(jiān)督和事后評價，以保證財(cái)政資金的使用效益。預(yù)算績效管理的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了預(yù)算工作與績效考核的一體化運(yùn)行，以“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理原則實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金配置效益的提升，也為廉潔政府機(jī)構(gòu)的建立奠定了良好的基礎(chǔ);同時，預(yù)算績效管理作為全面預(yù)算管理的最終環(huán)節(jié)，需要行政事業(yè)單位對年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，通過數(shù)據(jù)對比、差異根源分析等編制預(yù)算績效考核報告，反饋到單位下一年度的預(yù)算管理工作當(dāng)中，形成完善的預(yù)算閉環(huán)管理體系。[1]行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作不僅對構(gòu)建服務(wù)型政府具有指導(dǎo)作用，也能夠推動預(yù)算管理工作的貫徹落實(shí)，是行政事業(yè)單位未來發(fā)展的必經(jīng)之路。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點(diǎn)分析

在政策推動及管理體系改革的雙重作用下，我國大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)逐步開始實(shí)施預(yù)算績效管理。但其在實(shí)際執(zhí)行過程中，還存在一些較為突出的難點(diǎn)問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，行政事業(yè)單位內(nèi)普遍存在“重支出、輕績效”的管理意識，在傳統(tǒng)管理體制的影響下，部分行政事業(yè)單位對財(cái)政績效工作缺乏行動自主性;同時，對預(yù)算績效管理的認(rèn)識存在片面性，認(rèn)為預(yù)算績效管理就是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，在這種管理意識下，無法保證預(yù)算績效考核的全面性，也會影響頂層設(shè)計(jì)工作。

其次，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理手段嚴(yán)重滯后于實(shí)際發(fā)展需求，明顯存在“管理權(quán)責(zé)不清、考核流程混亂”等問題，預(yù)算編制方案與實(shí)際執(zhí)行效果脫節(jié)。例如在財(cái)政資金預(yù)算支出管理環(huán)節(jié)，部分行政事業(yè)單位過于追求預(yù)算剛性控制，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出審批流程過于煩瑣，資金投入速度緩慢，導(dǎo)致后期頻繁出現(xiàn)預(yù)算追加或年底突擊預(yù)算等現(xiàn)象。[2]

最后，行政事業(yè)單位預(yù)算績效考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性不足，財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理，且預(yù)算考核工作僅以事后考核為主，缺乏事前調(diào)研分析及事中控制監(jiān)督。評價指標(biāo)和方式的單一性使得單位的預(yù)算績效考核成果缺乏可參考價值。此外，預(yù)算績效考核評價結(jié)果反饋不足、應(yīng)用性較差，對內(nèi)部人員的約束和激勵作用不強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作浮于表面。

三、行政事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算績效管理工作的有效策略

（一）創(chuàng)造良好的預(yù)算績效管理實(shí)施環(huán)境

行政事業(yè)單位的管理層要主動增加對預(yù)算績效管理工作的認(rèn)識，積極響應(yīng)政策改革，在單位內(nèi)大力推動預(yù)算績效管理體系的建設(shè)工作。

一方面，行政事業(yè)單位要從預(yù)算管理改革入手，通過科學(xué)編制預(yù)算計(jì)劃、明確預(yù)算績效考核目標(biāo)、調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目庫管理模式等，保證預(yù)算編制內(nèi)容與預(yù)算執(zhí)行工作的協(xié)調(diào)共進(jìn);在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，結(jié)合單位的實(shí)際業(yè)務(wù)特征，采用多元化的預(yù)算編制模式，例如零基預(yù)算、滾動預(yù)算、彈性預(yù)算等，科學(xué)測算不同職能部門的預(yù)算支出，并結(jié)合部門人員數(shù)量和薪酬標(biāo)準(zhǔn)制定合理的預(yù)算定額;在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，則需要做好過程監(jiān)管工作，對大額度的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)事前組織各部門及項(xiàng)目專家召開論證評審會議，做好投資項(xiàng)目的重要次序排列工作，將資源配置到效益更高的項(xiàng)目中，保證財(cái)政資金的使用效率。

另一方面，嚴(yán)格遵循績效優(yōu)先的管理理念，依據(jù)預(yù)算編制數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行分析報告等，在項(xiàng)目執(zhí)行完成以后開展項(xiàng)目效益評估工作，根據(jù)評價結(jié)果對往年預(yù)算執(zhí)行不力的部門酌情縮減預(yù)算資金配置，甚至還可以以追究個人責(zé)任的方式來提升基層人員對預(yù)算績效管理工作的重視程度。此外，各行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)健全預(yù)算績效管理機(jī)制，明確績效考核主體、對象、流程以及方法等，細(xì)化關(guān)鍵崗位的管理職能，并加強(qiáng)各部門之間的互聯(lián)互通，保證預(yù)算績效考核工作的全員參與。

（二）改進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目庫管理方式

為了提升預(yù)算編制方案與預(yù)算執(zhí)行的匹配性，行政事業(yè)單位在保證預(yù)算管理嚴(yán)肅性的基礎(chǔ)上，應(yīng)開展專項(xiàng)資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作，即通過強(qiáng)化財(cái)政資金支出審批權(quán)限控制和下放自主處理預(yù)算資金相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行剛性監(jiān)管和彈性支出。在這一過程中，行政事業(yè)單位可以借助信息技術(shù)健全預(yù)算項(xiàng)目庫，由單位的財(cái)務(wù)部門針對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分排序，將不同的項(xiàng)目劃入政府重點(diǎn)項(xiàng)目、日常辦公項(xiàng)目、信息化項(xiàng)目等類別當(dāng)中，并分類入庫，納入預(yù)算項(xiàng)目庫管理系統(tǒng);由行政事業(yè)單位的上級部門綜合評估各預(yù)算項(xiàng)目，下達(dá)相應(yīng)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算績效考核指標(biāo)，各部門依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)編制預(yù)算計(jì)劃，做好項(xiàng)目開展過程中預(yù)算資金投入的進(jìn)度安排，以保證預(yù)算支出符合考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，行政事業(yè)單位還需要將預(yù)算項(xiàng)目庫與國庫集中支付系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)政一體化管理系統(tǒng)等進(jìn)行端口連接，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的高效對流，并充分利用大數(shù)據(jù)分析功能采集重要指標(biāo)，為預(yù)算績效考核工作提供信息支持。[3]

（三）健全預(yù)算績效考核指標(biāo)體系

預(yù)算績效考核指標(biāo)體系的建立不僅要結(jié)合單位的實(shí)際情況，還需要數(shù)據(jù)庫的信息支持，通過對各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)的定性和定量，在現(xiàn)存的預(yù)算績效考核指標(biāo)內(nèi)容層面上進(jìn)行改進(jìn)和完善。例如行政事業(yè)單位可以借助往年的歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，通過對比和分析往年數(shù)據(jù)與今年的預(yù)算項(xiàng)目及編制內(nèi)容，把握好同類型項(xiàng)目風(fēng)險點(diǎn)的一致性，總結(jié)設(shè)置新的預(yù)算指標(biāo)并加以利用，以此來不斷強(qiáng)化預(yù)算績效考核對單位業(yè)務(wù)活動的作用。在指標(biāo)設(shè)置方面，行政事業(yè)單位需要統(tǒng)籌考慮單位的業(yè)務(wù)活動和資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，以管理效率、項(xiàng)目運(yùn)行成本、管理職能履行情況、社會效益、服務(wù)對象滿意度、單位可持續(xù)發(fā)展能力等為衡量標(biāo)準(zhǔn)，保證財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡性;在考核方式的選擇上，可以通過自我評價、同級評價、上級評價等多種方式考核單位部門的預(yù)算執(zhí)行情況。此外，行政事業(yè)單位還需要設(shè)立獨(dú)立的專項(xiàng)審計(jì)部門，針對重點(diǎn)項(xiàng)目或資金支出較大的項(xiàng)目開展不定期審計(jì)和考評，確保預(yù)算績效考核工作的公正性和客觀性。

（四）發(fā)揮預(yù)算績效考核結(jié)果的反饋?zhàn)饔?/p>

在健全預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)的過程中，行政事業(yè)單位必須注意預(yù)算績效考核結(jié)果的應(yīng)用環(huán)節(jié)，發(fā)揮預(yù)算績效管理工作對資源配置及預(yù)算編制的指導(dǎo)作用。一方面，單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)依據(jù)預(yù)算績效考評結(jié)果開展績效面談工作，以鮮明的獎懲制度激發(fā)內(nèi)部員工的工作積極性，對預(yù)算執(zhí)行率較高、考評結(jié)果良好的部門和個人給予物質(zhì)和精神層面的獎勵，對預(yù)算執(zhí)行偏差較大、考評分?jǐn)?shù)較低的部門則需要深入分析差異產(chǎn)生的原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)策略，并以嚴(yán)格的崗位責(zé)任制來加強(qiáng)對基層員工的約束控制。另一方面，預(yù)算績效考核評價結(jié)果能夠突出反映行政事業(yè)單位在上一年度預(yù)算管理實(shí)踐中存在的不足，因此行政事業(yè)單位要依據(jù)考核結(jié)果改進(jìn)下一年度的預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)，協(xié)助員工更深層次地了解預(yù)算目標(biāo)及執(zhí)行流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理動態(tài)化和可持續(xù)性發(fā)展。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，既是國家政策導(dǎo)向的結(jié)果，也是單位提升內(nèi)部管理水平的有效方式。因此，行政事業(yè)單位要對預(yù)算績效考核工作提高重視和加深認(rèn)識，通過逐步完善預(yù)算績效考核體系，推動行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

（作者單位為通遼市科爾沁區(qū)財(cái)政局）

參考文獻(xiàn)

[1] 陳偉.行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的難點(diǎn)與對策[J].財(cái)會學(xué)習(xí)，2019（21）.

[2] 李瑞英.關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的思考[J].今日財(cái)富（中國知識產(chǎn)權(quán)），2018（11）.

[3] 林曉偉.行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理分析[J].當(dāng)代會計(jì)，2019（04）：93-95.