論我國自貿試驗區金融監管法律制度的完善

王新軍 王征

近年來，我國自由貿易試驗區（以下簡稱自貿試驗區）、自由貿易港等對外開放高地建設不斷提速。自2013年中國（上海）自貿試驗區掛牌成立至2019年末，全國共設立18個自貿試驗區，實現沿海省份全覆蓋，推動我國對外開放不斷深入。區內改革試驗與區外復制推廣有機銜接，形成了改革紅利共享、開放成果普惠的局面，自貿試驗區圍繞“放管服”改革，提升了自身政府治理水平，激發了市場主體活力，也帶動了全國范圍內營商環境的不斷優化。自貿試驗區內的金融創新也是其中重要的一環。我國自貿試驗區的金融創新覆蓋金融市場、服務、產品、投資、機構等多個領域，涉及金融業對外開放、人民幣資本項目可自由兌換、人民幣跨境使用、建設國際金融市場等多個方面，其中金融監管領域的創新尤其引人注目，但部分金融監管機制和制度仍然無法滿足自貿試驗區金融發展的要求。如何進一步構建符合自貿試驗區金融發展要求的監管體系，完善金融監管相關法律法規，成為亟待解決的問題。

一、我國自貿試驗區金融監管立法現狀及問題

（一）我國自貿試驗區金融監管立法現狀

目前，國家尚未針對自貿試驗區金融監管確立專門的法律法規，各項監管規則散落于國務院文件、地方性法規、部門性規章之中。例如，上海在自貿試驗區首創銀行業務創新監管互動機制，借鑒境外成熟監管經驗，針對準入監管法規未及覆蓋或不盡明確、但符合自貿試驗區金融創新政策導向的領域，在風險基本可控的前提下，允許上海轄內銀行業金融機構借助自貿試驗區試驗平臺，通過個案突破的形式開展先行先試，相關做法也已推廣至全國其他自貿試驗區。福建積極構建自貿試驗區銀行業監管制度框架，出臺《關于加快推進自由貿易試驗區銀行業金融服務工作的通知》和《關于印發中國（福建）自由貿易試驗區銀行業監測制度的通知》，明確自貿試驗區金融服務導向，引導銀行業機構從機構布局、爭取授權、風險評估等7個方面，完善自貿試驗區金融服務，構建有別于區外的、獨立的自貿試驗區銀行業統計報表體系，通過機構發展、自貿試驗區業務、金融創新、閩臺合作、離岸業務等5項監測與業務重大變動、新產品首單報告等2項報告的“5+2”監測報表體系，按月監測自貿試驗區銀行業運營和創新情況;《中國（福建）自由貿易試驗區保險機構和高級管理人員備案管理辦法》則將區內相關保險公司高管任職資格、分支機構設立及遷址等事項由之前的行政審批制改為備案制。前海管理局與深圳證監局共同委托前海金融控股有限公司開發建設深圳私募基金信息服務平臺，探索“大數據+人工智能”的“監管+自律+服務”模式，采用政府指導、公司代運營方式，構建企業圖譜、輿情分析和風險畫像等智能風控引擎，利用機器學習加入監管經驗，破解私募基金“多、雜、亂”的監管難題，實現風險的及時有效預警，最終有效提高監管的及時性、覆蓋面和工作效率。

（二）自貿試驗區金融監管立法面臨的問題

1. 相關法律法規碎片化。例如，對于完善跨境資金監控體制機制，強化反洗錢、反恐怖融資、反逃稅工作，及時發現跨境洗錢和恐怖融資風險，防范利用跨境貿易從事洗錢犯罪活動等的相關要求散見于國務院印發的各自貿試驗區進一步深化改革開放的方案中。又如，在推動融資租賃方面，多數自貿試驗區在統一內外資融資租賃企業準入標準、設立審批和事中事后監管、享受與現行內資試點企業同等待遇、跨境租賃實行異地監管等方面的規定具有一致性，但在機構設置、運營機制等方面各自貿試驗區的規定又各有不同。而且，部分細則的出臺跟不上政策的步伐，導致許多激勵約束機制無法真正落實，影響了金融監管的有效性。

2. 缺乏協調各方關系的相關規定。部分自貿試驗區的金融監管機構與地方政府的職能和權限沒有明確劃分，導致監管有效性不強。而且，為支持自貿試驗區發展，國家各部委先后出臺了大量政策文件，但這些文件大多僅從主管工作層面提出措施，沒有形成系統化、戰略化的舉措和措施（李光輝，2016），導致不同自貿試驗區之間、各自貿試驗區內部金融監管立法中存在政出多門的情況，可能引發后期難以進行有效整合等問題。僅從中國（上海）自貿試驗區來看，金融監管相關法規散見于《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》《中國銀行業監督管理委員會關于中國（上海）自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知》《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則》《進一步推進中國（上海）自由貿易試驗區外匯管理改革試點實施細則》以及原中國保險業監督管理委員會支持上海自貿試驗區建設的八項措施等等。

3. 地方立法權限不足。自貿試驗區的先行先試經常會面臨超出國家部委原有規定的情況，而這既是自貿試驗區試驗推進的難點，又是對接高水平國際貿易規則所必需的關鍵點。地方性法規可為自貿試驗區發展提供堅實的立法保障，同時彰顯法治先行、營造法治化營商環境、保障國內外投資者利益的努力。目前，我國加速推進自貿試驗區地方立法，自貿試驗區多出臺了各自的《自由貿易試驗區條例》對自貿試驗區建設進行全面保障和規范，但一方面缺乏大量的實踐案例供地方法規制定者進行分析研判，另一方面由于自貿試驗區大部分改革試點政策都是中央事權，各《自由貿易試驗區條例》作為地方性法規能否規定、如何做規定存在爭議。在我國的金融實踐中，金融資源大部分統一和集中于中央金融監管部門，地方的監管權力大大受限。盡管近年來多地建立了地方金融監管部門，但其專業性有限，難以系統考慮和控制金融風險，甚至存在“重發展、重審批、輕監管”的問題，限制了地方金融監管創新立法的進程。

4. 完整的宏觀審慎管理框架尚未有效建立。由于自貿試驗區金融創新不僅涉及利率和匯率市場化、人民幣資本項目可兌換等基礎性改革，還涉及金融服務、資本市場、數據信息等結構性調整，金融市場體系各個組成部分的聯系會更加緊密，貿易部門與金融部門之間聯系也更為密切，金融風險傳導的路徑更加隱蔽復雜。一旦出現金融風險，可能在不同領域之間蔓延且不斷放大。在此背景下，自貿試驗區金融監管必須強調以系統性風險防范為核心，確立宏觀審慎管理制度框架?？傮w來看，盡管各自貿試驗區的金融監管立法具有其區域特色，但是缺少從整體出發針對自貿試驗區金融創新進行宏觀審慎管理的專門性規定，宏觀審慎管理僅是籠統地停留在宣示性指導文件中，而沒有落實在自貿試驗區金融創新的實踐中（程翔等，2019）。從監管理念和監管架構來看，基本延續了分業監管思路，完整的宏觀審慎管理框架尚未有效建立。

二、完善我國自貿試驗區金融監管法律制度的路徑探析

（一）完善自貿試驗區金融監管的立法體系

自貿試驗區的重要價值在于先行先試。有必要建立相對獨立的、區別于區外的自貿試驗區金融監管立法體系，導向性和前瞻性地為防范系統性風險和保護投資者建立最基本的制度安排。同時自貿試驗區與地方法律制度之間可能存在不相符合甚至沖突的情況，因此有必要厘清自貿試驗區與區外在法律結構上的差異，并在此基礎上逐步建立完善的協調機制。從立法的程序看，一項重要的政策和法律文件的出臺需要經過反復的研究、咨詢和論證，因此，自貿試驗區內金融監管可以先形成行業約束，逐步建立規則和標準，通過司法案例總結規則，逐步形成法律，為更大范圍內的金融立法修訂提供參考。可以借鑒國外自貿試驗區的成功經驗，遵循國際慣例和新的全球貿易和投資規則，提升法律和監管環境的國際競爭優勢，同時按照國內具體情況加以修訂和改進，使法律和政策更具針對性和有效性。需要指出的是，應避免重復或反復無常的監管政策變化，增加信息透明度，并注重投資者保護。同時，由于自貿試驗區金融創新和監管政策伴隨自貿試驗區發展需求而處于不斷調整的動態變化之中，因此在健全金融監管體系、守住不發生系統性金融風險底線的前提下，自貿試驗區金融監管的相關法律法規應當具有一定的前瞻性和開放性，對于金融監管的模式、手段及相關的指標設計等規定應當具有靈活性，從而根據金融創新實踐進行及時、適度的調整，避免阻礙自貿試驗區靈活多樣的金融創新，從而獲得最佳的監管成效。

（二）形成推動自貿試驗區發展的部門合力

當前各自貿試驗區先行先試，金融監管法律法規政出多門可以理解。下一步為形成合力，可從以下幾方面著手：一是從國家層面加強對自貿試驗區總體謀劃和戰略考量，統籌自貿試驗區與國家發展戰略，使各部委、各部門統一思路，形成合力。二是加強自貿試驗區的互聯互通，打通自貿試驗區金融監管部門之間以及與當地政府間的溝通交流渠道，避免法律法規各自為政。三是充分發揮自貿試驗區聯席會議機制的作用。目前，國務院建立了自貿試驗區聯席會議機制，成員涉及商務部、發改委、人民銀行、銀保監會、證監會等30余個部門;各地也建立了覆蓋多個部門的自貿試驗區工作聯席會議制度。應定期召開聯席會議研究探討自貿試驗區金融監管等方面的相關問題，對于可以借鑒推廣的法規和政策措施應制訂統一的法律法規和相關配套政策，按程序報批后在各自貿試驗區內認真落實、統一推行。四是嘗試在自貿試驗區內建立金融監管的國際合作機制。加強自貿試驗區金融監管部門與國際金融監管組織之間的交流與協作，交流成熟經驗，建立起與其他國家金融監管的長期合作協調機制，對涉及區內的金融業務進行共同監管。

（三）積極進行自貿試驗區地方立法探索

與自貿試驗區相關的立法問題可考慮由地方政府來解決。應通過地方立法，建立符合試點要求的自貿試驗區管理法律法規。地方政府應當擔當作為，積極履行政府的法定職責，對于在改革創新過程中沒有規定的一些事項，可以在其職權范圍內作出適當的規定，同時要鼓勵公民、法人和其他組織積極開展創新。對于自貿試驗區內需要先行先試的一些國家事權，地方政府應積極主動與國家相關部門溝通，或者主動向全國人大、國務院等相關部門提出立法申請，由全國人大常委會和國務院通過發布授權決定的方式保障地方政府的立法權。地方政府推進改革應經過前期調研、制定實施方案、聽取各方意見、論證、審議、組織實施和評估等程序（高頌，2019）。

（四）盡快建立以系統性風險為導向的宏觀審慎管理框架

借鑒國外經驗，建立以系統性風險為導向的宏觀審慎管理框架，一要結合國際經驗并考慮區內監管實際科學設計監測指標。 IMF將宏觀審慎指標分為兩類：（1）微觀審慎指標的匯總，包括資本充足率、資產質量、管理穩健性、盈利狀況、流動性、對市場風險的靈敏度等，通過這6項指標可以有效地分析單一金融機構的經營狀況;（2）宏觀經濟指標，包括經濟增長、收支平衡、通貨膨脹、利率和匯率、貸款和資產價格泡沫、傳染效果等。我國應當在上述指標基礎上，探索符合我國自貿試驗區要求的監測指標體系。還應加強對自貿試驗區內系統重要性金融機構的識別和評估，并對這些機構的治理結構、運營情況、風險情況等進行系統化監管，確保全面掌控此類金融機構的風險狀況，一旦發生嚴重風險狀況能夠及時采取監管措施加以化解。二是建立完善的信息披露制度。宏觀審慎要求實現信息共享和統一監管。目前，我國已經成立了金融委，近期印發的《國務院金融穩定發展委員會辦公室關于建立地方協調機制的意見》提出，將在各?。▍^、市）建立金融委辦公室地方協調機制，加強中央和地方在金融監管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等方面的協作。金融委辦公室地方協調機制設在人民銀行省級分支機構，銀保監會、證監會、外匯局省級派出機構、省級地方金融監管部門主要負責同志以及省級發展改革部門、財政部門負責同志均為成員，其任務之一就是強化金融監管協調，推動金融機構信息、行業基礎數據、市場運行情況、風險狀況信息的及時、充分共享。但目前，金融委相關協調機制還是在中央層面聯合“一行兩會”實施的。地方層面，各地地方金融監管局與人民銀行各分支機構、銀保監局、證監局等監管部門如何協調和實現信息共享還需要實施細則。自貿試驗區內信息共享的相關措施也有待相關法律法規進一步落實。三是可以考慮在自貿試驗區內設立宏觀審慎管理部門。該部門可相對獨立于政府部門，對在自貿試驗區注冊經營的各類機構，可以賦予其區域立法權、獨立監督權和一定的司法權。目前廣東自貿試驗區已成立了前海地方金融監督管理局，對于健全自貿試驗區地方金融監管體系、探索金融綜合監管試點具有重要意義。四是建立自貿試驗區金融業專項監管報告制度和風險評估機制。在風險可控的前提下，運用監管沙盒等監管科技手段，及時跟蹤市場創新，防范金融風險，推動金融創新。

（責任編輯 ? ?劉西順;校對 ? GX）