如何有效反制“國際追責”論調(焦點話題)

劉丹

新冠肺炎疫情全球大流行以來，國際上針對中國的“追責/索賠”論調主要有三類：第一類是美國國內的民間集體訴訟和個別州的檢察官訴訟；第二類是美澳等國政客要求本國政府對中國施壓、索賠；第三類是一些國家的律師或非政府組織向人權理事會等機構提出“追責”或“索賠”。

這些追責與索賠或僅限制在國內訴訟，或因訴訟“主體”“資格”等問題難以持續。但它們不僅損害我國抗疫的國際形象，還可能給對外投資和外交等帶來不利影響，因此仍然需要認真應對。

美國國內訴訟是當前涉華疫情追責論調的主體，那么它與國際訴訟有何區別和關聯？美國的國內訴訟主要涉及1976年《外國主權豁免法》，它是美國法院對以國家為被告的訴訟行使管轄權的重要法律依據。原則上，被訴方可以援引“主權豁免”抗辯，只有在九種例外情況下被訴國政府及其機構才會“失去”主權豁免。目前，密蘇里州和密西西比州檢察官提起的國內訴訟可歸于國家行為，影響或可延伸至國際訴訟。

首先，兩起訴訟旨在形成“報復性訴訟”的示范效應，以促使美國國會修改《外國主權豁免法》，為中國在新冠肺炎疫情中的“國際責任”創造國內立法和司法的“中國先例”。

已有共和黨國會議員提出《2020年感染美國人法案》和《阻止源于中國的病毒性傳染病法案》向中國施壓，更有國會議員提出重新定義主權豁免的保護范圍，這些法案很可能具有推進訴訟的效果。2001年“9·11”事件后美國國會曾通過《對恐怖主義資助者實行法律制裁法案》并修改《外國主權豁免法》，形成“恐怖主義豁免例外”，使“9·11”事件受害者在美國法院繼續起訴沙特政府。因此，不排除美國通過修改《外國主權豁免法》為法院行使管轄權提供國內法基礎，據此對中國做出不利的缺席判決。

其次，美國的國內判例是“主權豁免”國際法理論與實踐的延伸。“平等者之間無管轄權”是國家主權豁免制度的基礎，我國堅持“絕對豁免”，英美等判例法國家主張“相對豁免”。如果美國國內法院對因疫情提起的訴訟做出對中國不利的判決，判決被后續案件或國際爭端解決機構引用的概率增大，可能對我國帶來不利影響。

進一步講，新冠肺炎疫情引發國際訴訟/仲裁的可能性大嗎？目前英、美、澳等國法律界的動向已經超出“學術中立”范圍，這為新冠疫情國際訴訟/仲裁的可能性敲響了警鐘。

首先，美國“學界先行”，正收集對我國發起國際訴訟或仲裁的論點、論證和論據。《美國國際法年刊》在中菲“南海仲裁案”前期就曾刊登系列文章，對仲裁涉及的案件事由、提起時機、如何繞開程序障礙等問題“出謀劃策”。這次《美國國際法年刊》故技重施，近期發布了“新冠病毒國際法問題全球征稿啟事”，將“疫情與國家責任”“疫情對人權保護的挑戰”等納入選題，征稿截止日期為2020年7月1日。結合目前中美關系的態勢，對這一點不能不防。

其次，一些在國際研討會對我發難的法律人士或成為國際訴訟/仲裁的“馬前卒”。截至5月，已有英國國際法與比較法學會、澳大利亞國際法學會等機構，對新冠病毒的國際法問題舉行在線研討，其中持“秋后算賬”“中國違反《國際衛生條例》通報義務”等觀點的人不在少數。不排除這些律師、學者和技術專家當中的某些人，成為國際訴訟/仲裁的律師或專家證人。

當前這些“追責/索賠”論調的本質是輿論戰向法律戰的延伸。我們應當未雨綢繆、加強應對。

第一，我國應繼續堅持倡導公共衛生國際合作，進一步提出國際衛生治理與合作的“中國方案”，盡可能消除“國際追責論”對我國國際形象和國際輿論環境的負面影響。

第二，我外交和司法部門應持續關注并積極應對與疫情有關的美國國內訴訟，尤其要注意美國國會是否會修改《外國主權豁免法》以創造“疫情例外”來影響案情進展，避免使“追責／索賠”從美國國內法院蔓延至國際爭端解決機構。

第三，發揮國際法學者和民間機構的力量。一方面，我國有關部門應集合國際衛生法和國際爭端解決兩個領域的專家學者組建團隊,進行前瞻研究、召開國際學術會議以正視聽；我國學者擔任主編的英文國際期刊、本土的核心英文版期刊，也可盡快組織疫情專稿加強“學術糾偏”。另一方面，適時發揮民間力量，通過一些具有專業資質的國際法非政府組織，借助國際爭端解決程序中“法庭之友”規則來應對部分挑戰。

第四，不應忽視“提訴”和“反訴”在法律戰中的反制作用。作為世界貿易組織和世界衛生組織成員，我國同樣可以適時主張疫情期間該國對我國人員、交通工具和貿易的限制措施違反條約義務，尋求WTO爭端解決機制或國際仲裁解決，從而對“追責／索賠”論調和行為形成反制。▲

（作者是上海交通大學凱原法學院副研究員）