論我國生態環境損害賠償權利人制度完善

廖慧華

摘? ?要：2017年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），在全國范圍內構建生態環境損害賠償制度。我國生態環境損害賠償制度改革正在如火如荼地進行中，但我國相關法律缺少對生態環境損害賠償制度的明確規定，當然也相應地缺少對賠償權利人的明確規定，僅以方案的形式明確國務院授權省、市地級政府為賠償權利人。由于以方案授權方式存在訴權來源、權利人范圍、環境公益訴訟主體范圍界定及起訴順位上存在諸多問題，在實務中推進生態環境損害賠償制度面臨諸多障礙。擬對賠償權利人進行綜合性分析，梳理我國生態環境損害賠償制度存在的問題，并構思制度完善對策。

關鍵詞：生態環境損害賠償;環境修復;賠償權利人;制度完善

完善生態環境損害賠償權利人制度是健全生態環境損害賠償制度的首要任務。但2014年我國《環境保護法》修改之后，仍未將生態環境損害賠償加入具體規定。至今，我國相關法律未對生態環境損害賠償作出明確規定，當然也沒有賠償權利人的相關規定，只是在《改革方案》中明確了國務院授權省、市地級政府作為賠償權利人。因此，《改革方案》以授權的形式給予省、市地級政府作為賠償權利人提起生態環境損害賠償訴訟的權利，在訴權來源、權利人范圍、環境公益訴訟主體范圍界定及起訴順位上存在諸多問題。由于存在這些問題，在實務中在推進生態環境損害賠償制度面臨困境和阻礙，完善生態環境損害賠償權利人制度是當前健全生態環境損害賠償制度的首要任務[1]。

1? ? 我國關于生態環境損害賠償權利人的困境

1.1? 我國關于生態環境損害賠償權利人的由來

隨著從《試點方案》到《改革方案》的轉變，生態環境損害賠償權利人（以下簡稱“賠償權利人”）的范圍也有巨大的轉變。《試點方案》出臺后，將“賠償權利人”范圍限定為省級政府。之后《改革方案》規定，“賠償權利人”范圍為省級、市地級政府。可見，《改革方案》是將“賠償權利人”主體范圍擴大、延伸了，增加市地級政府作為賠償主體。“賠償權利人”范圍的擴大對生態環境損害賠償工作的順利推進具有深遠意義。

1.2? 我國關于生態環境損害賠償權利人規定存在的問題

在對我國關于生態環境損害賠償權利人的相關法律與政策文件進行歸納梳理時，發現賠償權利人相關規定尚存在一些不足之處和問題。首先，《改革方案》中規定的國務院授權省市兩級政府為賠償權利人主體的法律依據不足，該訴權來源根據的是國務院政策性文件規定，國務院是從政策的層面針對我國現行生態環境損害賠償在法律層面的空缺作出了回應，從而導致其訴權來源不明，是有違我國《立法法》的精神和規定的，存在違反上位法和創設訴權之嫌疑。其次，《改革方案》中僅規定省市兩級政府為賠償權利人，導致賠償權利人范圍過窄，并且將生態環境損害索賠主體限制為國家主體索賠模式，單一的索賠主體模式容易滋生政府行政不作為、環境損害修復不及時不高效以及賠償義務人不重視等問題，易導致生態環境損害的嚴重化和擴大化。第三，省市兩級政府作為唯一的索賠主體，缺少監督和問責機制，易導致和滋生行政不作為，若賠償權利人沒有及時行使索賠職權，非常容易產生生態破壞和環境污染行為泛濫成災的后果，鑒于生態環境的脆弱性和復雜性，易導致生態環境損害修復錯失良機。

2? ? 我國生態環境損害賠償權利人困境原因分析

2.1? 理論分析

2.1.1? 環境權理論

環境權指的是公民享有的在清潔、健康的環境中生活的實體權利[2]。從公法的角度說，環境權入憲成為近幾年居高不下的呼聲，世界上越來越多國家將之納入憲法之中，將環境權作為一項基本權利，給予本國公民最根本、最高的實體權利保障。從私法的角度說，環境權益是一項公共利益，環境遭受損害之后難以修復，區別于傳統民法上的人身損害或者財產損害，因而不能簡單等同于傳統民法上私意的環境侵權。隨著國民對環境質量和環境污染日益重視，國內諸多學者也在不斷呼吁將環境權利納入憲法，作為我國公民的一項基本權利。《憲法》第二十六條確立了環境的基本國策。《憲法》第二十六條位于“總綱”，只是規定了國家保護和改善環境的義務，環境保護和污染防治被視為國家專屬事務，并且將此“義務主體”限定為國家，而將公民、社會團體等排除在外。此外，最重要的一點是，《憲法》也并未明確規定環境權。本研究的觀點是支持環境權入憲的，將環境權作為憲法的一項基本權利，根據環境權理論，公民有享用良好環境的實體權利，實現對環境資源的管理和使用。若將環境權入憲，不僅能讓公眾更好地參與環境事務，實現公民在環境保護中的主體地位，而且能弱化高高在上的國家權力，實現服務型政府的完美轉型。

2.1.2? 國家代表人訴訟理論

在我國，還有一種特殊的訴訟形式—國家代表人訴訟，因為國家所有權的特殊性，也有學者將其納入公益訴訟的范疇[3]。根據呂忠梅教授的觀點，這類訴訟不是典型的公益訴訟，作為國家所有權行使的一種特殊方式，本質上依然是私益訴訟。本課題也是贊同呂忠梅教授這一觀點的。當前，國家代表人訴訟適用于我國生態環境損害賠償訴訟之中，國務院授權省市兩級政府作為“國家代表人”。國家作為自然資源的唯一所有者，當之無愧享有生態環境損害的索賠權，彌補了生態環境損害修復和救濟權利主體的缺位，生態環境損害賠償制度的試點和改革也正式回應了這種現實需要，因而《改革方案》中國務院也授權省級、市地級政府成為唯一的賠償權利人，但容易導致生態環境保護陷入“企業污染、政府買單”的窘境[4]。

2.2? 實踐分析

2.2.1? 缺乏合法性

2017年8月，《改革方案》將省級、市地級政府作為生態環境損害唯一的賠償權利人，賦予省、市兩級政府生態環境損害的索賠權，至今我國法律對此尚未有明確規定，顯然法律對此是有缺失的。《改革方案》是我國政策先行的范例，突破、填補了現行立法和制度的空缺和空白。囿于上位法的缺失，現行制度尚未達到體系化的程度，在制度改革期間司法實踐中出現生態環境損害索賠過程各請求權主體間的索賠請求無序進行，授權省市兩級政府作為損害索賠主體，請求權主體類型的單一容易滋生懈怠行政的問題[5]。司法實務在推進過程中也存在較多爭議，導致生態環境損害賠償運行不暢。

2.2.2? 法律定性模糊

當前，由于法律層面尚未對生態環境損害賠償做出定位，有些學者們簡單地將生態環境損害領域的賠償訴訟行為定性為“民事訴訟”，將賠償磋商行為定性為“民事協商”或者“民事調解”，容易將賠償權利人等同于富有民事屬性的民事權利人。但也有一些學者持質疑的態度，認為賠償權利人代表國家行使索賠權，二者不能簡單等同。因此，本課題認為基于兩種法益存在較大區別，前者代表的是公共的環境利益，后者代表的是平等民事主體的私權益，因此，應當將賠償權利人和民事權利人區別開來，不能為圖方便解釋的原則，而簡單地將二者等同。

3? ? 我國生態環境損害賠償權利人相關問題的對策

通過梳理我國生態環境損害賠償權利人相關問題和原因分析，針對我國生態環境損害賠償權利人的現實情況和存在問題，提出自己的建議和對策，以供參考學習。

3.1? 明確我國生態環境損害賠償權利人的立法規定

針對我國生態環境損害賠償權利人存在的立法缺失和法律缺位問題，認為應當以法律的形式明確做出規定，即通過立法的模式明確賠償權利人的法律依據和訴權來源，給予相應的法律制度保障。結合《試點方案》為期兩年多試點經驗及《改革方案》在全國推行的改革經驗，各省市也制定了具有地方特色的配套實施方案，為此后的立法提供了豐富的實踐經驗。我國作為一個成文法國家，在發現了司法實踐中的問題后，應當及時將其納入立法計劃，制定配套的法律法規來解決實務問題，以更好地完善與發展生態環境損害賠償制度。因此，以法律的形式規范賠償權利人制度能夠解決其訴權來源困境，讓其于法有據，解決司法過程中遇到的難題，保障其司法流程的順利運行，最終達到“最大程度上”修復生態環境損害的目的。

3.2? 在擴大賠償權利人范圍的同時建立多元化模式

針對我國賠償權利人范圍過窄、索賠主體唯一和索賠模式單一的情況，《改革方案》作為規范文件指引和依據，僅規定了省市兩級政府作為唯一的賠償權利人主體，由此就將縣級政府排除在外，以及將集體經濟組織、社會團體和公民等主體排除在外，本課題認為單憑省市兩級政府微薄的力量難以達到生態環境修復的目的。當前，我國生態環境損害修復任務繁重且艱巨，建議擴大賠償權利人的范圍，建立多元化的賠償權利人模式。參照我國的環境公益訴訟，檢察機關和環保社會組織在其中扮演著極其重要的角色。結合我國的國情來看，建立多元化的生態環境損害賠償權利人制度是很有必要的，建議將公民、環保社會組織和集體經濟組織納入主體地位，并將政府主體擴大到縣級政府，當政府不作為或怠作為時，公民、環保社會組織和集體經濟組織等主體可以行使索賠權利，以及時修復受損環境。

3.3? 完善生態環境損害賠償權利人的監督和問責機制

政府主體在環境保護工作中扮演著多重角色，一是環境保護的“守夜人”，二是環境修復的索賠人，當這兩者身份沖突時，政府主體既充當運動員又充當裁判員，政府主體應如何平衡身份依舊是實務存在的較大難題。在此，建議完善監督和問責機制，其中可以加大公眾參與的力度，讓公民和社會團體組織參與到監督中來;發揮檢察機關的法律監督職責，對政府主體不履職行為予以及時督促。最后，要完善問責機制，對部分領導干部在履職過程中瀆職或者未盡到勤勉義務的，增加行政問責、追究責任等方式;造成情形嚴重的、符合刑事訴訟的情形，應當追究其刑事責任。

4? ? 結語

自黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視生態文明建設和生態環境保護問題，從《試點方案》摸索到《改革方案》推廣，我國賠償權利人制度還處于摸著石頭過河的探索階段，理論支撐和實務經驗都不太成熟。目前，法律層面未對生態環境損害賠償制度進行明確規定，賠償權利人作為一個分支，當然也沒有作出明確規定，但已經影響到司法實踐的整體運用，也逐漸不能適用司法指引和生態文明建設的現實需要，我國的環境保護修復面臨重大挑戰。因此，加快推進和完善生態環境損害賠償制度的法律進程實現是迫切需要，進一步細化、明確賠償權利人的規定，由此推進我國的生態文明建設進程。

[參考文獻]

[1]石? ?娜.我國生態環境損害賠償權利人制度研究[D].石家莊：河北經貿大學，2019.

[2]呂忠梅.環境法學概要[M].北京：法律出版社，2016.

[3]顏運秋.公益訴訟：國家所有權保護和救濟的新途徑[J].環球法律評論，2008（3）：32-41.

[4]劉巧兒.生態環境損害“賠償權利人”的解釋論分析[J].中南林業科技大學學報：社會科學版，2018（4）：13-19.

[5]凌? ?晶.生態環境損害賠償請求權主體制度研究[D].泉州：華僑大學，2019.