中國城市生活垃圾分類管理研究

摘 要：中國長期粗放式的城市經濟發展模式，城市生活垃圾的總量和產量正呈逐年上漲的趨勢，全國三分之二的大中型城市面臨著垃圾圍城的尷尬局面。在城市生活垃圾處置方面，中國主要采用以填埋技術為主，焚燒和堆肥技術為輔的垃圾處理模式。占用大量稀缺城市土地的同時，易導致垃圾滲濾液滲漏污染地下水系統，危急城市生態系統。城市生活垃圾分類倡議由來已久，但限于城市生活垃圾分類政策難點以及管理難點，執行效果不佳。轉變垃圾分類管理思路，通過源頭治理、分類治理、技術治理、治理模式創新以及可回收垃圾再利用機制的有效結合，對于緩和與解決城市生活垃圾分類問題具有直接現實意義。

關鍵詞：生活垃圾;垃圾分類;管理難點

中圖分類號：TB 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.102

1 我國當前城市生活垃圾問題現狀

隨著我國經濟的高速發展，以及人民生活水平和生活質量的大幅提高，我國正處于一個高生產、高消耗的階段。伴隨著物流產業和外賣產業的發展，城市生活垃圾的種類和數量日趨嚴峻化和復雜化，我國的城市生態壓力正與日俱增。正確處理經濟與環境的關系，以實現社會和經濟的可持續發展。根據中國生態環境部最新更新的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示，2018年全國生活垃圾產量為20194.4萬噸（如圖1所示），并且呈逐年上漲趨勢。在202個主要大、中城市中，生活垃圾產量最大的是北京市，其次為上海、廣州、深圳和成都。前十位城市產生的生活垃圾總量高達5685.8萬噸，占全部發布城市總產量的28.2%。并且有三分之二的城市處于“垃圾圍城”的尷尬局面。由于長期受制于垃圾處置技術的滯后以及經濟效益的考量，我國長期使用填埋法式的垃圾處理模式，占用大量稀缺土地資源的同時，也造成了城市生活垃圾的二次污染。轉變城市生活垃圾處理模式與方法，對我國的經濟轉型、社會生活以及可持續發展都具有重要意義。

2 城市生活垃圾分類管理難點——基于“史密斯過程模型”分析

（1）理想化的政策——即垃圾分類管理政策的合理性和可行性。垃圾分類管理的推進工作由來已久，但基于種種原因，并沒有持續推進。近年來，垃圾圍城的視覺危機感沖擊著社會對于可持續發展觀的思考。從1996年北京西城區的垃圾分類嘗試到2019年垃圾分類工作在全國46個大中城市的全面鋪開，垃圾分類管理政策的合理性得到不斷地完善。但垃圾分類工作從政策制定-輿論宣導-政策執行的各個環節受到復雜的社會因素所影響。從經濟角度分析，我國正處于并將長期處于發展中國家行列，粗放型到集約型發展模式的轉變需要高昂的經濟成本作為支撐;從意識角度分析，城市垃圾分類的核心是居民垃圾分類意識的培育，垃圾分類意識作為一種意識形態，其培育是件長期工作。因此受多方面因素的影響，導致垃圾分類政策執行的可行性大打折扣。從執行角度分析，政策本身具有較高的合理性，但執行模式和執行監管體系具有一定的現實難度，例如限塑令和有償使用塑料制品政策的執行，在大中城市以及大中型購物場所效果顯著，但在區縣小城市以及中小型零售店，塑料制品的限用以及有償使用塑料袋的執行效果甚微。

（2）執行機關——即垃圾分類管理中具體負責政策執行的機構。一方面，在當前的46個垃圾分類試點大中城市中，垃圾分類管理工作的推動主體是市-區（市）縣-鄉鎮（街道）三級人民政府。在這個過程中，政府負責了從垃圾分類宣傳-垃圾分類管理-垃圾回收的全部環節，社會和市場缺乏活力和積極性。并且政府對垃圾違規丟棄的管理方式是相對較為單一的處罰模式，無法充分調動城市居民的積極性和危機意識。而在具體的政策執行環節，政府需要大量依托街道和社區人員，但是街道和社區專職工作人員的缺失，造成政策執行的失真，形成簡單粗暴的“罰款模式”，垃圾分類工作變成了城市居民與垃圾分類工作人員的“多智斗勇”，長久以往形成惡性循環。另一方面，懲罰性的罰款制度作為垃圾分類管理的輔助性功能，執行中依舊存在合法性障礙。在垃圾分類的政策執行過程中，基層監督主體以街道辦工作人員、居委會以及物業為主體，其并不具有執法權。同時，罰款金的收集上繳亦缺乏相應的監督機制，易產生“人治思維”，合法性問題必然受到城市居民的詬病。

（3）目標群體——即垃圾分類政策的受眾。作為城市垃圾分類管理工作的受眾——城市居民，具有基數大、人員結構復雜、區域特色明顯的特征。存在著許多制約垃圾分類管理工作推進的障礙，例如文化素質水平參差不齊、生活方式的“不拘小節”、常住民與流動人口交錯聚居以及城市垃圾種類上的差異等，都給垃圾分類意識的普及以及管理工作的推進造成深刻影響。

（4）環境因素——即與垃圾分類政策相關聯的一系列因素，如經濟環境、文化環境和歷史環境等。一方面，經過幾十年的改革開放，我國的經濟水平以及城市化進程不斷刷新“中國紀錄”。但與之并行的是我國長期的粗放式經濟發展模式，發展模式和產業結構的轉型需要政策支持，更需要的時間的積淀。另一方面，我國深遠的歷史文化背景下，在農村地區滋生培育了濃厚的“鄉土文化”，但農村經濟發展的相對滯后，導致鄉土文化并沒有得到相適應的發展。許多傳統的生活方式和生活文化也阻礙了垃圾分類意識的傳播。例如秸稈焚燒、生活垃圾直接填埋等現象。

3 對城市生活垃圾分類管理問題的思考

3.1 源頭治理

目前我國在垃圾治理工作中的主要方式是“事后管理模式”——垃圾分類。這樣的垃圾治理模式難以從根本上解決我國垃圾產量高、垃圾處理難的問題。一方面，投資大、建設周期長、占用大量公共事業經費;另一方面，也容易對環境產生二次污染，造成不可逆的生態環境破壞。因此需要轉變垃圾治理模式，由“事后管理模式”轉變為“事前和事中管理模式”。從源頭上減少生活垃圾的產生，大力倡導包裝簡化、減少塑料袋使用，杜絕無償包裝袋使用。

3.2 分類治理

第一，垃圾分類管理的核心依舊是“人”本身，推動城市居民環保意識和可循環意識的培育。通過借鑒歐美日等國家的垃圾分類治理歷史，可以看到垃圾分類治理非一日之功，城市居民垃圾分類意識的培育需要循序漸進，不可冒進。同時，我國各個地區居民的文化素質具有較大的差異性，需要政府和市場相輔相成，推動垃圾分類知識的普及，真正做到“自愿分類，懂的分類”。同時，垃圾分類管理政策的實施效果與實施舉措密不可分，傳統的文字式和語言式宣傳模式民眾的接受度較低，通過圖片式等通俗易懂的方式，將垃圾的種類進行明確標注，更有利于垃圾分類意識和知識的普及。

第二，借鑒歐美日垃圾分類管理模式，建立垃圾回收收費體系，對垃圾袋實行有價購買，對垃圾分類采取“戶籍管理”。通過垃圾投放APP系統，真正實現“一戶一貼碼”模式，居民在投放家庭垃圾時，將貼碼貼置于垃圾袋上，垃圾站在進行回收處理后，對符合垃圾分類管理標準的家庭，通過APP進行垃圾袋退稅獎勵。

第三，在城市各區域投放可回收垃圾自動回收機。通過自動回收機，城市居民可將塑料瓶、紙殼等可回收垃圾進行自助式回收處理，并得到一定的回收金補償，有利于居民垃圾分類意識地培育工作，提高居民垃圾分類熱情和積極性。

3.3 技術治理

一方面，加快垃圾處理技術的更新換代。我國當前的垃圾處置方式依舊以填埋式為主，焚燒式為輔。隨著我國土地資源和資源稀缺性等問題的暴露，傳統的垃圾處置辦法已不合時宜。同時，我國現有的垃圾焚燒技術具有滯后性，易造成有害物質排放的二次污染。例如通過飛灰熔融焚燒技術以及“三明治”式垃圾填埋技術的創新，將垃圾處置二次污染的可能性降到最低。

另一方面，充分利用物聯網技術的時效性。傳統的人力監督和檢查的模式，具有一定的主觀性和時時滯性，物聯網技術具有人力所不具備的高效性、準確性、時效性特征。通過物聯網技術，實現對定點垃圾分類的實時監測。降低人力成本、優化監督體系、實現城市垃圾運輸一體化。

3.4 治理模式創新

一方面，將市場機制引入到垃圾分類治理工作中來。通過政府購買的方式，聘請第三方機構來對垃圾分類工作進行檢查和監督，制定標準化的垃圾分類指標，并對不符合垃圾分類要求的進行公示和整改，以提高政府治理效率、節省人力成本。同時，對考核的數據進行定期摸查和統計，對不符合實情的指標進行改良，并將考核數據進行有效轉化，推動政府制定和改革垃圾分類政策。另一方面，創新垃圾焚燒廠建造模式。長期以來，城市垃圾處理屬于城市公共事業，基本由政府兜底進行投資撥款，造成政府財政資金困難，市場缺乏創新動力和創新機制。通過PPP等模式，引入市場資金進入垃圾處理領域，有利于企業進行技術創新，提高垃圾處理效率、減少有害物質的排放。

3.5 可回收垃圾再利用機制

我國在可二次回收利用物資回收領域依舊以私人流動收購為主要形式，具有規模小、效率差和回收率低的特點。一方面，大量的可重復利用物資與城市垃圾混雜在一起，既造成資源的浪費，又加劇了城市垃圾處理的難度;另一方面，由于私人流動收購的“小本經營”特點，存在著只收購高回收價值物品的現象，例如電視、冰箱以及空調等，低價值物品則被排除在回收物的范圍之外。城市生活垃圾中包含著塑料、玻璃、木材、紙張以及金屬等大量的可回收物資，建立完善的可回收垃圾回收機制的核心在于有償且高效的回收。這就需要打破傳統的小型、流動式的私人回收式，建立起廣泛分布、回收流程標準化以及回收價格標準化的城市可回收垃圾回收點，提高回收效率和城市居民參與積極性。

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作者簡介：張思洋（1994-），男，四川眉山人，西南民族大學在讀研究生，研究方向：社會組織管理。