論行政事業單位內部控制規范視角下之合同管控

張爽

摘要：隨著我國市場經濟的不斷發展、經濟利益導向原則不斷強化的趨勢，行政事業單位面臨法制化程度也在不斷提高，同時因其在履行管理國家事務職能的同時占有著巨大的資產和社會資源，故合同管控工作無論從提升單位自身管理水平視角，還是從提高財政資金使用效率、更好地完成公共服務這一受托責任來看都顯得尤為關鍵和迫切。《行政事業單位內部控制規范（試行）》自2014年1月1日起實施以來，在我國的經濟體制改革不斷深化的新背景下，行政事業單位作為能夠獨立行使民事權利、承擔民事義務的法人單位，簽訂經濟合同的數量逐漸增多，合同風險逐漸擴大，而合同管理工作作為內部控制的重要內容之一也日趨突顯重要。文章結合所在單位的合同管理現狀，從行政事業單位合同內部管控中重要環節存在的問題入手，通過分析問題的產生原因及存在風險，提出了合同管理內部控制的主要管控對策。希望通過本次研究，從可操作性角度，起到提高行政事業單位經濟合同內部管控水平，促進行政事業單位平穩、健康運行的目的。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;合同管控

一、引言

近年來，隨著我國經濟體制改革的不斷深化，行政事業單位作為能夠獨立行使民事權利、承擔民事義務的法人單位，簽訂經濟合同的數量逐漸增多，合同風險逐漸擴大，合同管理工作作為內部控制的重要內容之一也日趨重要。但一些行政事業單位在經濟合同管控方面還存在著諸多問題。

二、行政事業單位經濟合同管控方面存在的問題

（一）單位合同內部管理制度不健全

1. 合同內部管理制度內容不全面

實際工作中，盡管大部分行政事業單位已經逐漸認識到了經濟合同管理的重要性，陸續建立了內部管理制度，但是依然存在制度內容不成體系的現象。比如，一些制度中沒有明確、科學地落實歸口管理的具體內容，管理層難以掌握合同事項的綜合信息，導致單位整體合同管控水平難以提高;一些單位的制度中對于簽訂合同的經濟活動范圍和條件沒有做出明確的規定，對應簽訂合同的經濟業務未訂立合同，或違規超權限簽訂合同，造成單位經濟利益受損或經濟活動違法違規等業務風險。

2. 部門間溝通協調機制不完善

行政事業單位合同通常涉及業務范圍較廣、內容專業性較強，而工作中單位對合同的管理職責又常常分散到各個部門，管理過程中，由于部門間的溝通缺乏相應的協調機制，尤其是財務部門與業務部門、歸口管理部門間的協調流程不暢，造成對合同中的一些重要事項未能及時跟進，使合同管理與預算管理、收支管理相脫節，同時也會增加單位承擔經濟損失的風險。

（二）合同訂立階段工作不嚴謹

1. 合同立項調查論證不充分

一些行政事業單位往往不夠重視合同訂立前的立項調查，一方面表現在前期未針對合同事項進行足夠的可行性分析和討論，出現合同事項內容重復、遺漏、不合理等現象;另一方面表現在沒有根據合同事項對合同的另一方在資質、誠信、履約能力等方面進行周密的調查、論證和比較， 為合同的履行留下了隱患，增加了合同違約的風險。

2. 合同協商談判過程不慎重

協商和談判是合同簽訂前非常重要的一個環節。 對于重大合同，單位沒有組織由相關技術領域的專家及法律、財經專業人員參與的談判團隊開展談判，對于一般合同中的關鍵條款、專業性較強的問題，參與談判人員沒有根據單位制定的授權范圍進行談判，都有可能造成對合同核心內容的缺失或是不當讓步，而導致單位利益受損;另外，在合同的協商談判過程中，對于重要事項和參與談判人員的主要意見“做記錄、不存檔”的現象也多有發生，同樣會給后續工作帶來管理風險。

3. 合同文本起草及審核不嚴格

行政事業單位在起草合同文本過程中，難免會出現合同文本內容不嚴密、不完整以及文字表述不當產生歧義，甚至是違反國家法律法規的現象，如果在合同文本審核過程中沒有發現并糾正這些內容，可能會造成合同無效、經濟活動違法違規及單位經濟利益受損等情況發生。

4. 合同審批簽署過程有疏漏

合同文本審核完成后，單位還應與對方履行正式簽署手續，加蓋單位的合同專用章，并進行登記備案。在這項工作環節中，單位沒有明確規定合同的授權審批職責和簽署權限，會導致越權簽署合同;單位合同印章管理存在疏漏，會造成未經審批流程的合同加蓋了合同印章;對于多于壹頁的合同未加蓋騎縫章，容易引發已簽署的合同被篡改;對于已經完成簽署蓋章的合同未登記或登記不及時，也會對合同執行及其跟蹤管理帶來不利影響。

（三）合同履行過程中控制及監管不扎實

1. 合同履行過程控制有缺失

在合同履行過程中，從內部控制管理規定角度分析，通常需要在以下兩個層面進行控制。在合同結算控制方面，有些單位不重視合同資金結算的會計控制，使單位利益受損，對于涉及收入的合同，由于信息滯后往往難以做到應收盡收和及時入賬;對于涉及支出的合同，因支付環節的審批流程有欠缺導致合同價款支付與合同約定不符的情況發生;在合同執行進度控制方面，由于跟蹤管理工作落實不到位，容易出現收付款進度與合同執行進度不匹配的現象，而在發生異常情況、違約可能或違約行為時亦不能及時采取有效措施降低不利影響，甚至還有可能引發合同糾紛，導致單位經濟利益受損或遭受訴訟。

2. 合同履行監督審查措施不力

一般而言，行政事業單位往往由于監督審查的主體部門職責不清晰，信息化管理水平落后、手段缺乏科學性，導致監督審查的效果有限，使得單位在合同事項調整時出現簽訂不利補充合同，變更不當或無效、解除合同不符合規定等情況，造成合同無法正常履行，給單位帶來利益、聲譽的雙重損失。

（四）合同檔案管理責任落實不到位

1. 合同檔案管理部門未統一

現實工作中，有的行政事業單位對于合同檔案管理工作沒有實行歸口管理，合同檔案散落在單位的各個部門，或是保管在各個經辦人手中，既不利于合同信息的安全保密管理，也無法保證合同檔案管理的整體水平，甚至還會因為保管人員的工作調動導致合同檔案的消失，由此給單位合同內部管控工作的有序開展造成諸多不利因素。

2. 合同檔案管理流程有漏洞

目前，在一些行政事業單位合同檔案管理工作流程中還存在著一些不容忽視的問題，比如在登記時只做到了訂立環節的登記，而漏掉了對履行、變更等情況的登記;沒有做到定期對合同進行統計、歸檔;對于合同文本借閱流程也比較隨意;不重視合同內容泄密環節的管理。這些隱患， 輕則會使單位合同內部管理工作顯得十分混亂，重則會造成單位利益、甚至是國家利益受損。

三、行政事業單位經濟合同管控方面存在問題的解決對策

（一）完善單位經濟合同內部控制管理制度體系

1. 建立內容完整的合同內部管控制度

合同內部管控工作是一項內容復雜、細致嚴密的管理工作，因此行政事業單位有必要結合自身的實際情況，建立一套行之有效的合同內部管理制度。一般而言，一套完整的合同內部管理制度應當主要明確以下方面的內容：第一、限定合同訂立的范圍和條件;第二、明確合同業務的歸口管理方式;第三、合同業務的授權審批、簽署權限和責任劃分;第四、合同立項、擬訂、審批、簽署、傳遞、執行、結算等環節的程序和要求;第五、合同檔案管理要求; 第六、合同監督考核管理辦法。

2. 落實歸口管理，完善內部溝通協調機制

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》中的規定，行政事業單位應當對合同業務實施歸口管理。基于此，行政事業單位可以根據自身管理狀況，設定辦公室或法律部門作為合同歸口牽頭管理部門，對單位所有合同業務實施統一規范管理，負責組織并參與重大合同的談判、起草、審查和訂立;管理合同專用章;對合同資料進行登記和歸檔;組織或參與合同糾紛的調節、訴訟等工作。由于合同的訂立通常與單位資金的收支密切相關，因此，單位必須要建立業務部門、合同歸口管理部門與會計部門間的溝通制度，從而實現單位合同管理與預算管理、收支管理的協調一致，保證單位科學、合理地配置資源，有力提高資金使用效益及管理效率。

（二）理順合同訂立過程的決策機制及審批流程

1. 重視合同立項前期調研，實現科學立項

行政事業單位應重視合同的源頭管理，建立科學、民主的合同立項決策制度。一方面，單位要保證在合同訂立前進行充分的論證及可行性分析，對于涉及技術專業性強、法律關系復雜的合同項目，還應組織相關技術專家，以及法律、財經專業人員進行論證，避免重復立項、不合理立項的情況發生;另一方面，還應當在合同訂立前調查同對方的主體資格、資信情況、履約能力、擬簽訂的合同內容是否在其經營范圍之內等情況，同時對這些資信情況進行充分的分析、比較，從而實現科學立項。

2. 謹慎進行合同協商談判，確保周密訂立合同

行政事業單位應當根據自身業務情況選擇適當的洽談方式。同時，在談判前應收集國家相關法律法規、行業監督、同類產品等與談判內容相關的信息;在談判過程中要保證在單位的授權范圍內進行，關注合同核心內容和關鍵細節，加強保密意識。另外，在合同談判過程中，合同經辦人應負責記錄重要事項和參與談判人員的主要意見，并由本單位參與談判的所有人員簽字確認，事后談判記錄要與合同其他資料一并存檔保管，以備查閱。

3. 加強合同文本起草及審核能力，保證合同合法有效

行政事業單位應當保證合同文本內容準確表達雙方談判的真實意思。一般而言，合同文本應由合同經辦人負責起草;重大合同、法律關系復雜的合同應有由法律專業人員參與，共同起草;可以根據單位業務情況，對于經常發生的合同項目制定出合同文本模板，也可以優先選用國家或行業的合同示范文本，但無論采取何種形式，都應當注意根據實際情況，對涉及權利義務關系的條款進行認真審查及必要的修改。起草好的合同文本，經合同經辦部門負責人審核通過后交由合同歸口管理部門組織后續的專業技術、法律、財務方面的內容審核工作。

4. 細化合同審批簽署環節中的各項工作規程，防止引發潛在風險

完善的合同審批簽署流程，通常需要注意以下幾點：第一、要嚴格劃分各類合同的簽署權限，對外正式訂立的合同原則上均應當由單位法定代表人簽署，如授權單位其他領導審批簽署，應當持有載明授權范圍的授權委托書;第二、必須設專人保管合同印章，在合同文本加蓋合同印章前應檢查合同是否完成審批流程，同時記錄印章使用情況備查;第三、通過加蓋騎縫章，使用防偽印記等措施，防止已簽署的合同被篡改;第四、合同審批簽署完成后，合同經辦人應將合同文本及所附資料交由合同歸口管理部門進行統一管理。

（三）加強合同履行的過程控制及監控力度

1. 加強合同履行過程中會計結算控制和執行進度控制

加強合同履行過程的控制，不僅可以有效提升行政事業單位公共服務的效率和效果，還能夠及時防范違約風險。在合同會計結算控制方面，財務部門要在與合同歸口管理部門合同信息共享的基礎上，建立滿足單位自身業務管理需求的合同項目財務管理制度，設置經濟合同管理崗位，明確崗位職責及相應的合同收付款結算工作流程;在合同執行進度控制方面，單位應明確規定合同經辦人要隨時跟蹤合同執行情況，發生異常情況時要隨時報告部門負責人、歸口管理部門、財務部門，當發生違約可能或違約行為時，要及時采取科學的應對手段，有效降低不利影響。

2. 明確合同監督審查主體及職責，逐步走向全過程管理

單位內部的合同監督審查機制，重點在于避免合同內部管控制度流于形式。首先，單位應明確內部審計部門或合同歸口管理部門為主責部門，負責履行日常監督檢查職責，發現異常情況及時處理應對，有效防范合同履約風險;其次，該部門還應定期對審查結果進行分析評估，對已經出現合同風險的情況要科學客觀地分析原因，找出相關責任人，為合同考核機制有效運行提供依據;最后，基于當前信息技術的飛速發展，有條件的行政事業單位應當充分利用現代化信息化手段，積極開發適合單位業務發展需求的合同信息管理辦公軟件，對合同管控工作做到環環緊扣、道道把關，逐步實現閉環、精細化的全過程監管。

（四）明確合同檔案歸口管理部門及其管理職責

1. 明確合同檔案管理部門，提升整體管理水平

通常情況下，行政事業單位應由合同歸口管理部門指定管理專員，負責本單位全部合同的檔案管理工作。合同歸口管理部門應當對合同資料實行統一連續編號，建立電子合同臺賬，詳細登記合同的訂立、履行和變更情況以及中間所有的關鍵節點的情況，定期對合同進行統計、分類和歸檔。

2. 明晰合同檔案管理工作流程，確保合同信息安全

完整的合同檔案管理流程不僅包括對合同進行編號、 登記、分類、統計、歸檔這些工作， 同時還應對傳遞合同、借閱合同、防止內容泄密等方面做出必要的規定。合同歸口管理部門應當建立合同借閱臺賬，并及時催收借出的合同檔案，防止合同丟失或者信息泄露。另外，合同管理各環節工作人員，必須嚴格遵守單位的保密規定，未經批準，不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中的涉密信息。

四、總結

在我國進一步深入推進經濟體制改革、依法行政的新形勢下，對于行政事業單位來說，合同管控工作是單位內部控制管理中的一項重要內容，其管控水平的高低不僅關系著整個單位的經濟活動是否能有序開展、依法完成公共服務職責，同時也關系著單位今后的發展道路。要想發揮內控管理的實際作用，必須正確認識到工作中的不足，不斷思考、持續創新，構建科學、有序的合同管控體系，從而有效提高財政資金使用效率、更好地完成政府所賦予的社會公共服務職責。

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（作者單位：中華醫學會北京分會）