精準扶貧視閾下村干部腐敗問題研究
——以湖南省為例

肖媚天

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006)

改革開放以來，尤其是“八七扶貧攻堅計劃”實施以來，在黨中央和國務院的支持下，以湖南省為例，已成功使很多人擺脫了貧困。然而，據湖南省人民政府印發的《湖南省“十三五”脫貧攻堅規劃》的數據顯示，[1]截止2015年底，湖南省還有445萬人未脫貧，貧困人口總量居全國第5位，貧困發生率高出全國平均水平2.1個百分點。為實現習近平總書記在黨的《十九大報告》中提出的在2020年將我國建成全面小康社會的宏偉目標，作為我國重要組成部分的湖南省顯然不能拖后腿，勢必要增加對廣大鄉村地區尤其貧困鄉村地區的投資建設。因而，將會有很多資金途經作為鄉村社會領導人的村干部手中。若不對其進行切實有效的監督，很可能會滋生比較嚴重的腐敗現象。有學者指出，近年來，由于國家對農村補貼力度不斷加大，而基層工作者又具有較為靈活的自由裁量權，以致“小官貪腐”時有發生，社會危害非常嚴重。[2]盡管我國在“打虎”乃至“打大老虎”方面成績顯著，并積累了不少經驗和方法，但是面對無數的“蒼蠅”，卻時常感到棘手，一時還未找到相對有效的解決方法。[3]有鑒于此，筆者擬對中共湖南省紀律檢查委員會、湖南省監察委員會最近一次(2018年10月29日)于其官網——三湘風紀網——中開辟的“扶貧領域腐敗和作風問題專項治理”專區中所曝光的典型案例為樣本進行分析，挖掘其背后的原因，并針對性地提出一些建議。

一、扶貧領域村干部腐敗問題的基本特征

統計56起典型案例中，①涉案人員共計92人。其中，被處以警告或者開除黨籍等非刑罰制裁的74人，受到刑事追究的18人，且他們絕大多數都為“村兩委”的“一把手”。此外，從案件的腐敗類型看，則以騙取和截留相關資金為主。據此，扶貧領域腐敗問題的基本特征為：

(一)涉案主體職級較低，涉案金額較小

為打贏扶貧攻堅戰，即補齊農村社會發展的短板，必須加大對廣大農村地區的投資建設，作為鄉村社會領導人的村干部要在這一事關國家大計的工程里承擔比較重要的角色。正是在這樣的背景下，“小官貪腐”問題日趨嚴重。也正是因為涉案人員的職級都比較低，以致他們有權經手的扶貧資金比較有限，因而每個案件所涉及的金額不高。據統計，在這56起典型案件中，涉案金額在一萬元以下的有33起，占比58.9%；涉案金額在一萬元以上五萬元以下的有14起，占比25%；而涉案金額在五萬元以上的只有9起，占比16.1%。不難看出，總體而言，扶貧領域村干部腐敗問題所涉及的金額都不是很高。

(二)腐敗類型多樣，但相對集中

精準扶貧既然是一個整體工程，勢必會涉及很多領域，并且要有很多具體的方法?！包h的十八大以來，精準扶貧成為新時期扶貧開發的戰略指導思想，從中央、地方政府部門到行業，根據致貧原因和發展需求分類施策，一項項具有針對性的舉措瞄準貧困‘病根’?！盵4]在精準扶貧的背景下，村干部不但要積極履行傳統的管理職能，同時還要主動承擔帶領貧困群眾脫貧致富的責任。譬如危房改造補助、糧食補貼、五保戶等相關資金的申報與發放，新農村建設工程的招標以及集體自留山的出租等。正是由于村干部所要負責的事情變得更加繁雜多樣，加之廣大村民的認知能力和民主意識又相對較低，以致基層腐敗問題比較嚴重，且腐敗的類型非常多樣。

如圖1所示，在56起典型案例中，既有吃拿卡要、優親厚友等，也有騙取、截留、套取和冒領扶貧資金的腐敗行為。雖然腐敗的類型較為多樣，但也不是平均分布，而是相對集中，即以侵吞侵占和吃拿卡要、優親厚友為主。

圖1 56起典型案例腐敗類型分布圖

(三)涉案人員多為“村兩委”的“一把手”

權力具有天然的擴張性，若無有效的監督和制約則必然會滋生腐敗。我國是一個幅員遼闊的大國，據民政部發布的《2017年社會服務發展統計公報》的數據顯示，截至2017年底，我國鄉級行政區劃單位有39888個，基層群眾自治組織有66.1萬個，其中，村委會共計55.4萬個。[5]如此大的范圍，這么多的機構，難免會出現權力監督和制約的真空。加之，其自身又無有效的監督和制約的機制，以致身處“天高皇帝遠”的鄉村社會村干部往往可以“為所欲為”。一旦他們抵抗不住金錢的誘惑，就會陷入貪污納賄的泥沼中無法自拔。據對56起典型案例所涉人員之職位的統計，發現絕大多數腐敗案件不是村黨支部書記實施的，就是村委會主任實施的，并且以村黨支部書記實施的居多。也就是說，在扶貧領域村干部腐敗問題的案件中，涉案人員多為“村兩委”的“一把手”。具體情況如圖2所示。

圖2 “村兩委”“一把手”實施的案件占比圖

二、扶貧領域村干部腐敗多發原因

(一)主觀方面原因

1.村干部工資普遍偏低

就目前村干部而言，他們所要履行的職責已明顯超過了群眾自治組織本來所要承擔的職能。正如有學者所言，“村干部除了解決村民日常糾紛、反映村民需求，大部分時間忙于項目申報與實踐、填制各種報表、應付上級檢查、接待來自各類研究部門的調研，加班加點是常態。”[6]與之較高勞動程度的付出不相稱的是，他們的工資普遍較低，一個月的工資才2000余元。相對于現在的物價水平，在他們又無其他經濟來源的情況下，迫于生計和尊嚴的需要，尋求另外一條“便捷之路”勢必會成為他們的共識。也就是說，對更好的物質生活渴望會使他們對自身行為的要求變低，進而走上貪污納賄的腐敗之路。從扶貧領域村干部腐敗案件的腐敗類型多以經濟領域腐敗問題為主的基本特征來看，便是很好的例證。

2.村干部法律文化素養普遍不高

農村社會的貧困很大程度上是文化貧困所致，這一現象在鄉村干部隊伍中亦非常突出。有學者對西部某縣村干部進行考察，發現就其學歷情況來看，多數是初中或高中，有些甚至只有小學。[7]由于他們的文化素養本來就不高，加之平時又不注重學習，以致村干部的廉政意識和法律意識都比較薄弱，在面對利益和法紀抉擇的時候，他們往往會選擇前者而肆意妄為。在集中曝光的典型案例中，很多村干部就是因為廉政和法律意識薄弱，沒有抵抗住金錢誘惑，利用職務的便利走向了違法乃至犯罪的道路。

3.村民權利意識不強

村民的權利意識是衡量農村政治民主化的重要標準，同時也是保障村民自治權的重要基礎。但是，我國社會長期存在城鄉二元結構所導致的農村在經濟、政治以及文化等方面的滯后，使得村民的權利意識普遍不強。加之，大部分農村地區“三留守”人員已成為農村的主要人群。②[8]所以在權利意識本來就比較低的農村地區，在村民中權利意識相對強一點的青壯年大都外出務工而致權利意識最低的“三留守”人員構成主要人群的情況下，其政治民主化的程度無疑會變得更差。另外，他們對基層腐敗問題也麻木不仁，甚至還默認腐敗行為的存在。有些案件的腐敗分子之所以許久才被發現和查處，就是因為村民的權利意識不夠，導致他們不愿、不能乃至也不敢去揭發村干部的腐敗行為。于是，村干部有恃無恐，在貪腐的道路上漸行漸遠。

(二)客觀方面原因

1.監管制度不完善

首先是體現在對村干部的任用制度不完善。雖然《村委會組織法規定》中有對村委會干部選舉的規定，但是沒有更細致的解釋和更具操作性的辦法，使得對村干部的任用存有很大的漏洞。即依照目前的選任制度，村干部的任用權實際掌控在少數領導的手中。他們在選用下屬時，出于自身利益的考慮，往往會優先選擇自己的親朋好友或者對自己的利益有幫助的人。另外，大部分村黨支部干部和村委會干部都是一套人馬，一人身兼數職的情況比較普遍。受我國行政管理體制實行“一把手”負責制的影響，鄉村社會也實行“一把手”負責制，即村黨支部書記和村委會主任對村里的事務往往有最后的決策權，從而導致村民會議流于形式。從集中曝光的典型案件所涉及的腐敗分子多為“村兩委”的“一把手”的情況來看，便很好地說明了這一點。其次，則體現在村級財務管理制度的不健全。主要表現為以下幾個方面：一個是財務管理不規范，另一個是審批手續不規范，還有就是財務公開形式化，再就是財務人員法律意識薄弱、業務不精。[9]295正是由于村級賬目管理不規范且審判比較混亂，從而導致任何村干部都可以批。雖然我國農村地區早已推行了具體的財務公開制度，但是卻因公開的內容往往過于籠統，甚至有些賬目不是弄虛作假，就是含糊不清，以致形同虛設的公示欄竟成了少數村干部中飽私囊的“擋箭牌”。此外，從事村級財務會計工作的干部業務素養不高，甚至有些都不知道基本的會計常識和職業操守，基本上是惟領導之命是從。

2.農村社會文化陋習

盡管歷經了革命、改造、改革和轉型后的農村社會秩序已大不同于費孝通先生當初所概況的“禮治秩序”——依靠鄉土社會中的禮俗力量構建并維系，畢竟國家法律力量已滲透到鄉村社會，但也應承認“禮”和俗或習慣的力量在農村社會秩序的構成中仍發揮著十分重要的作用。[10]農村干部大都來自于本村，并且相互之間很熟。在熟人社會的感情拉攏下，村干部很容易就會卷入“亞腐敗”乃至腐敗行為。有很多起案件是村干部優親厚友和“吃拿卡要”的腐敗問題便是最好的例證。毫不夸張地說，熟人社會的人情和關系成了鄉村腐敗的文化土壤。逢年過節或者有其他喜事的時候，大家都有相互送禮的習慣，盡管無可厚非，但有些人卻打著操辦喜事的旗號去行行賄索賄之實。

三、扶貧領域村干部腐敗問題的防范與治理

(一)強化對村干部廉政思想教育

“打鐵還需自身硬”。如果村干部自己都不能做到奉公守法，怎能帶領村民脫貧致富，恐怕連基本的農村社會秩序維護也是一個大問題。因為“對基層黨員干部的思想政治教育重視不夠與落實不力，在一定程度上導致了鄉村社會矛盾化解主體的思政教育自覺不足與鄉村治理能力不高”[11]，所以為了提高村干部的整體素養，做到廉潔奉公，必須強化對他們進行廉政思想教育。

首先，要提高對村干部進行廉政思想教育重要性的認識。鑒于扶貧領域村干部腐敗問題發生在我國行政體系的末梢，且又具有涉案人員職級低和涉案金額小的基本特點，以致很容易忽視。千里之堤潰于蟻穴，如果與村民具有天然緊密聯系的村干部不能潔身自好，反而還自甘墮落，不但有礙全面小康社會的如期建成，而且還會損害黨和政府在廣大村民心中的形象。建立有效而嚴厲的懲罰機制，使潛在的腐敗分子基于利害得失的考慮而不敢腐，固然是一種比較好的預防和治理腐敗的方式，但卻不是最好的方式，因為這種功利主義的治理觀不免有把人視為是欲望之奴隸的嫌疑，而加強對村干部廉政思想的教育，使他們潔身自好并以腐敗為恥，無疑是更好的選擇。

其次，豐富廉政思想教育內容和形式。村干部之所以腐敗，一方面固然是因為經濟拮據，另一方面則由于他們文化水平低下而導致的法律意識淡薄和倫理道德觀不強。因而在對他們進行廉政思想教育的時候，除了基本的廉政思想教育以外，還應適當地補充文化知識、法律知識以及倫理道德等方面的內容，以此提高他們的思想認識，以腐敗為恥。至于教育形式，可以樹立正反兩個方面的典型，即把廉潔奉公者的發展和腐敗分子的結局編印成書或者刻制成光碟，發給村干部要求他們寫學習心得，借以矯正一些邊緣腐敗分子的腐敗心理，進而實現防止腐敗行為的發生。

(二)完善對村干部監管制度

從村干部的管理制度入手，即建立健全有效的制約和獎勵機制，既要把村干部的權力關進制度的牢籠里，也要適當提高他們的福利待遇，進而使他們不想腐、不能腐、也不敢腐敗。

首先，要強化村干部的權力制約和監督。如上所述，正是由于鄉村“一把手”的權力較大，又無有效的制約和監督機制，以致很容易走上貪腐的道路。因之，強化對他們的制約和監督不但是必要的，而且也是必須的。為了實現這一目標，筆者認為可以從以下幾個方面努力。第一，要進一步完善村干部的選任機制，既要從立法層面上使《村委會組織法規定》中關于對村委會干部選舉的規定更具有操作性，同時也應對什么人才可以當選村干部做出更為細致的要求，堅決規避一人身兼數職的情況；第二，要明確村干部的職責分工，避免出現相互干擾的情況，這樣不僅會減少因濫用職權而導致的腐敗，而且也會提高辦事的效率；第三，要強化對村干部的監督，可以通過設立縣一級監察委員會駐鄉派出機構，以強化對村干部的監督。

其次，要完善村級財務的管理制度?！昂玫拇寮壺攧諣顩r是村級組織發揮正常功能、確保村莊社會穩定的基礎條件，是完善鄉村治理體系和提高農村基層組織治理能力的一項基礎性工作。”[12]為了使村級財務的管理更加規范，而不至讓腐敗分子有機可乘，就必須汲取目前因其管理上的失位而導致問題的教訓。一要規范票據審核制度，村級財務票據的簽核必須由村委會主任簽字，并加蓋村委會的公章，其他任何人簽字都無效；二要規范財務人員任職制度，明確村級會計和出納須分離；三要建立審計監督制度，定期對扶貧資金進行審計，避免扶貧資金挪作他用。

最后，要提高村干部的福利待遇。除了對村干部進行思想政治教育和完善對其制約和監督機制以外，也應提高他們的工資待遇。提高他們的工資待遇，不僅可以使他們在無后顧之憂的情況下安心工作，也可以對基層腐敗具有一定的遏制和預防作用，更有甚者還可以吸引更多的有識之士來農村發展。

(三)增強社會主義農村文化建設

增強社會主義農村文化建設不僅是構建社會主義精神文明的要求，也是預防和治理以扶貧領域村干部腐敗問題為代表的基層腐敗的題中應有之義。就目前農村文化發展的現狀來看，存在的主要問題還是投入力度不足，硬件設施薄弱和文化娛樂形式比較單一。

首先要提高對構建農村精神文明的認識。以前對其認識不足，才會導致重視不夠，使得對農村精神文明建設往往流于口號和形式。所以要提高村干部對加強農村精神文明建設的重要性認識，在提高認識后，要加大對其投入。一要增強村讀報欄、村民圖書閱覽室、廣播電視站、衛生站、運動場等基礎設施的建設；二要引導廣大農民群眾崇尚科學，反對迷信，弘揚先進文化，普及法律知識。籍此以提高村民的思想認識，進而增強他們的權利意識。

此外，還應加強對以宗族惡勢力為代表的“村霸”整治?！昂芏喈數氐幕鶎余l鎮干部安排支部村書記的時候存在盡量安排自己的親屬和朋友，進而通過基層黨組織影響甚至控制基層選舉，然后控制農村的公共資源配置實現自己的利益最大化，導致政治角色的異化和扭曲?！盵13]換言之，“村霸”惡勢力的蔓延往往會導致農村腐敗的發生。為了更加有效地遏制村干部的腐敗，必須對以宗族惡勢力為代表的“村霸”予以打擊，對其打擊時，除了必要的較為強硬的行政措施，還要加大對宗族惡勢力的排查整治，從思想文化方面著手，通過各種文化活動以提高村民的思想覺悟，進而培育他們的法律思維，籍此以降低宗族觀念對他們的影響，使“村霸”無寄生之所。如此，則不但有益于對農村社會秩序穩定的維護，而且也可以在很大程度上遏制農村腐敗的發生。

注釋：

①網站專區一共曝光了133起典型案例，但為行文分析更具針對性，筆者將其中77起不是村干部腐敗問題的案件從樣本中剔除。

②“三留守”人員指的是農村留守老人、農村留守婦女以及農村留守兒童等三種相對弱勢的人群。