探討城市社區型嬰幼兒照護服務設施的理念和模式

靳小

摘 要：2019年國務院出臺的《嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中提出建立社區型嬰幼兒照護服務設施。參考日本育兒支援體系中由地域自治體市町村主導的地域育兒支援事業，具體分析其政策理論和所處位置，總結出今后社區型嬰幼兒照護服務設施可以作為地方政府型嬰幼兒照護設施的補充。參考當前地域育兒支援事業中最主要服務項目--地域育兒支援據點的運營模式和具體案例，地方政府和社區應效仿市町村，合理規劃資源，設立相似的設施為家庭提供就近服務。此外，國家，地方政府和社區也應該多方配合，成立專項育兒支援事業計劃，落實和保障各項嬰幼兒服務的開展。

關鍵詞：社區;嬰幼兒照護服務;兒童·育兒支援新制度;地域育兒支援事業;地域育兒支援據點

一、研究背景

2019年4月國務院辦公廳正式下達《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（下文簡稱為：《指導意見》），初次制度化規范化地提出開展0-3歲嬰幼兒照護服務的初期目標和發展方向。指導意見中，明確了家庭，社區和地方政府為政策實踐者;原則上強調嬰幼兒照護中家庭的首要責任，同時要求社區和地方政府為家庭提供科學育兒指導，并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的支援服務。如圖1所示，預計開展的支援服務可以總結為以下三點：（1）對于家庭，提出對其提供育兒指導，并對父母提供育兒休假和孕期后再就業服務;（2）加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度，開辦社區型嬰幼兒服務設施;（3）地方政府規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構，開辦非營利性公辦嬰幼兒照護服務設施，加強管理現有營利性嬰幼兒照護服務設施。由此可見，社區是今后0～3歲嬰幼兒照護服務的重要提供者和設施運營者。

當前大城市中可以利用的公共托幼機構主要是公立幼兒園的托兒班;然而地方政府，特別是經濟發展落后地區在開辦公立幼兒園方面出現數量不足，入園難的問題，而這一問題至近年才得以有善解決;這也使得大多數城市公立幼兒園的托班供給能力有限。根據2017年首部《0-3歲兒童托幼行業發展白皮書》所述，目前與經合組織國家中3歲以下兒童平均入托率的34%相比，我國嬰幼兒在各類托幼機構的入托率僅為4.1%，城市嬰幼兒的入托率不到 10%。如圖1所示，對照2019年《指導意見》的最新規劃，改革開放以來到今天我國政府有效的嬰幼兒照護服務只停留在對家庭的科學育兒指導服務和地方政府管理下的商業營利型照護服務設施，即民營托幼機構上。同時，地方政府對于民營托幼機構的管理和監督尚未達到體系化和規范化。李宇（2018）指出現階段0～3歲的托幼機構都是在工商部門進行注冊，不在教育部門批發的辦許可證范疇內;存在主管單位不明確，監管單位混亂的問題;這些使得民營托幼機構以追求商業利益為主，對3歲以下嬰幼兒的保育質量和教育能力參差不齊。今后在開設公辦非營利性嬰幼兒照護服務設施，完善非營利性和營利性嬰幼兒設施管理制度以及培養提供相關從業人員方面的任務量是很重的;可以預計，實現公共嬰幼兒服務設施的全面體系化與規范化還需要花費很長時間。

2018年人大代表提出，鼓勵建立社區嬰幼兒托幼機構，目前關鍵問題在于，至2019年《指導意見》出臺以來，關于開展社區型嬰幼兒照護服務的具體規劃、條例等都還未出臺。由于我國的社區行政改革起始于改革開放后，2000年以后政府和社會才開始關注社區自治和服務建設;目前社區的自治能力和服務能力仍有待提高。特別是經濟發展相對落后的中西部城市和廣大農村地區，社區的發展更多依靠政府的行政規劃和命令，相對而言社區的自我管理，規劃的能力不足。特別是根據自身情況，利用社會資源和市場資源構建以社區為載體的服務體系，為居民提供更加細致的服務的能力依然有待發展。

與我國相比，從90年代少子化危機以來到今天，日本政府積極構建育兒支援體系，特別是以2012年《兒童·育兒支援法》等3個關聯法案為基礎，2015年4月開始實施的《兒童·育兒支援新制度》，是進入21世紀以來日本政府對其育兒支援制度的一次重大改革。新制度中確立了以地域自治體市町村為育兒支援政策的實踐主體，要求其根據實際情況充實服務內容，設立兒童·育兒會議，以0～5歲學前兒童為對象制定各地方版的公共事業計劃。其中，在以0～3歲嬰幼兒為對象的育兒支援服務上，如圖1所示，確定了市町村開設管理的多種模式的保育園設施和依托地域社會而立的地域育兒支援事業等兩種服務類型。根據圖1的對比顯示，日本政府的育兒支援服務的類型和性質在某種程度上，與國務院規劃的嬰幼兒照護服務體系相似，在設立公共托幼設施的同時，強調社區型即地域型育兒支援服務。

楊無意（2016）列舉了關于地域育兒支援事業中各項育兒支援事業的具體內容，并總結地域育兒支援事業的政策理念是以家庭育兒為中心，普惠公平型兒童福祉和保障地域社會即社區自治。但筆者認為，當前關于開展社區層面嬰幼兒照護服務設施的政策理念和實踐方法的探討仍然不足。

二、日本地域育兒支援事業的政策理念

日本地域育兒支援事業的產生和逐步完善是“1.57”的少子化危機以后，伴隨著少子化對策的出臺和兒童福祉改革中進行的。

（1）少子化對策下的地域育兒支援事業的開展

1989年日本出生率降至“1.57”，日本政府開始實施少子化對策，為此，政府通過“天使計劃”，“緊急保育對策5年事業”和“新天使計劃”等政策，以都道府縣為單位督促其解決保育園不足，改善保育所質量低下的問題。1994年“天使計劃”即《今后育兒支援施策基本方向》中，預測將來超少子化社會的危機和勞動人口的減少，聯合企業和地域社會“推行全社會型育兒支援”。

根據少子化對策追求就業和家庭平衡的理念，相對于有保育時間和精力的主婦家庭來說夫妻同時就業的家庭成為政府關注的重點，由此產生了因為主婦群體而嬰幼兒不能滿足入園條件而只能成為待機兒童，獨立接受家庭內部保育的問題，同時，各地域自治體不斷擴充的認可型保育園也面臨環境質量的問題。日本學者齊藤克子指出，這一時期地域育兒支援據點的實踐主要是以育兒指導為內容組織各項親子活動，鼓勵父母和嬰幼兒參與反而使參與到地域育兒支援事業的人數減少;而各種活動也為家庭主婦的育兒過程帶來負擔。

2000年以后日本的少子化對策理念發展不斷豐富，不僅包括保育園量的擴充和保育服務質量的改善，更多強調對家庭育兒的全社會支援的意識和理念的培養。在此背景下，地域育兒支援的理念體現為：一是考慮到家庭形態，父母就業方式，家庭內部保育方式的多樣化，在擴充保育園的同時，依托地域育兒支援據點提供保育知識情報并提供多種形式短期照護以滿足各種保育需求;二是對主動或被動選擇家庭內部保育的家庭，加強其與地域社會的聯絡，建立地域育兒支援網絡，鼓勵地域住民和其他設施如保育所等參與家庭內部保育，實現育兒的社會化發展。

（2）兒童福祉改革下的地域育兒支援事業的展開

90年代少子化危機以后，家庭作為承擔育兒活動的直接責任者，其育兒環境和能力等問題引發社會和研究界的關注。此外伴隨少子化對策的進行，女性外出就業和活動的需求擴大;而另一方面由于近代社會以來家庭規模不斷縮小，使得家庭內獨立育兒的母親容易產生孤獨感，負擔感和不安感，父親與孩子的交流時間依然較少;這些都使得家庭的教育保育能力低下，甚至出現虐兒等情況。日本學者笹川拓指出這一時期家庭內部保育能力的低下的原因也在于地域育兒支援能力的低下，地域社會內部鄰里間的育兒交流的場所和機會消失，兒童的游玩場所減少，家庭的育兒呈現孤立化密室化的狀態。

以此為背景，日本政府在推進少子化對策的同時，對兒童福祉的政策理念也進行了改革：服務對象從特殊兒童變成所有兒童;服務的家庭范圍也從特殊家庭轉為包括特殊家庭，主婦型家庭及夫妻就業型家庭等各種形式的育兒家庭。2003年作為少子化對策的次世代育成支援推進法提出地域自治體的行動計劃方案;該方案的目的為“在父母以及其他保護者作為育兒的第一責任人的基本認識之下，加深家庭及其成員對育兒的理解，保證其對育兒所伴隨的喜悅感的體驗”，強調緩解少子化及其對策下家庭內育兒的不安感。

（3）從日本地域育兒支援事業的政策理念而來的啟示

國務院最新出臺的《指導意見》中強調家庭作為嬰幼兒照護的首要責任，并提出今后政府要“對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的支援服務”;而這里如何定義“照護困難”是重要問題。

根據2016年全國婦聯發布的《實施全面兩孩政策對家庭教育的影響》報告中顯示，調查對象10個省市中有超五成的一孩家庭無意生二孩，而孩子教育成最主要因素。調查中提到的教育有兩個方面：第一，調查顯示在教育、醫療、衛生和生活環境等四項公共服務資源狀況，有83.7%的父母認為孩子的入園入學等為最重要因素;生育二孩給女性如何平衡家庭和工作間的關系帶來巨大挑戰，有70%的父母認為母親的精力，家庭社會經濟狀況，孩子上幼兒園以前是否有人幫助照料也是育齡家庭首要考慮的問題。第二，調查也發現有超過五成的二孩父母在教育兩個孩子中存在困惑，例如“如何與兩個孩子建立和保持親密的關系”“如何公平對待兩個孩子”等等。此外，根據國家衛健委的數據顯示，我國現有隨遷老人近1800萬，占全國2.47億流動人口的7.2%，其中專程去照顧晚輩的比例高達43%;離開故土，很多老人有孤獨感，缺乏朋友，很多甚至產生了心理問題。

通過調查可知，首先是由于二孩政策下，當前公共嬰幼兒照護服務缺失，對家庭內部保育支援不足的結果;第二點則反映了現今家庭內部保育中，祖父母和父母因仍缺乏育兒必要的情報和知識，以及與外界溝通交流的環境，而充滿不安和困惑。這兩點與上述90年代少子化危機以來日本社會和家庭面臨的問題相似，都是今后提供嬰幼兒照護服務中需要考慮的問題。

因此，參照日本地域育兒支援事業的理念，和我國目前普遍的家庭保育問題，筆者認為嬰幼兒照護服務體系的設立在政策理念上不能只將眼光投放在育兒困難的家庭上，而是必須普惠所有0～3歲嬰幼兒家庭，尊重多種家庭形態;通過社區型服務平臺，針對各種家庭內部的多種需求提供多樣化的服務內容，并由此加強家庭內部保育與社區的聯系，并使保育活動逐步向育兒社會化方向發展。

三、日本地域育兒支援事業的具體實踐：

（1）育兒支援政策體系中的地域育兒支援事業：

2015年日本政府實施《兒童·育兒支援新制度》，對市町村主導的育兒支援事業進行完善，以0～3歲嬰幼兒為對象新增認可兒童園和地域型保育等保育設施配置的同時，確立了多樣化的地域育兒支援事業。（表1）實施政策的地區也被規劃為人口逐年減少外遷的地方和人口集中嬰幼兒較多的中心城市等兩大類。

截至2015年新制度頒布時間點，根據日本政府統計全國0～2歲嬰幼兒的保育中有70%仍然停留在家庭內部。從育兒社會化這一政策目的的角度分析，市町村主導的新制度下保育設施是作為育兒支援的基礎力量，而地域育兒支援事業作為育兒支援的輔助服務;在不斷完善公共保育服務資源的同時也對近期未能接受公共保育或者因病或其他情況等未能進入保育設施的嬰幼兒和家庭提供保育知識情報，以及其他可以利用的保育服務。

按照我國政府規劃的嬰幼兒服務體系（圖1），通過調查認為，社區型嬰幼兒服務設施及其內容可以參考日本地域育兒支援事業的具體內容;補充和輔助地方政府型嬰幼兒照護服務設施，為嬰幼兒及其家庭提供育兒情報和保育服務。

（2）地域育兒支援事業以及地域育兒支援據點的具體內容

根據《兒童·育兒支援新制度》，地域育兒支援事業細分為7項內容。（表1）主要強調市町村通過培養專業保育人士以及與其他公共機關和團體合作：（1）向父母和家庭提供保育咨詢或是上門服務，以及相關知識和情報;（2）提供日間或短時期的托幼服務;（3）提供家庭間親子間的交流活動等三種類型的服務。其中地域育兒支援據點全面整合這三項內容，也可作為其他服務項目的實施場所。（表2）

1993年地域育兒據點由市町村主統籌管理;集合廣場作為地域育兒支援據點事業的基本內容被列入市町村的輔助事業項目中。之后，伴隨其多樣化發展和服務對象的擴大，到2007年地域育兒支援據點事業整合成：（1）常設集合場所組織各家庭親子間交流的“集合廣場型”;（2）與保育所，醫療設施合作為家庭和父母提供保育情報和日間短期保育服務的“中心型”：（3）在兒童館，青少年館設置場地的“兒童館型”等三項基本形式。2013年集合廣場型和中心型這兩種類型被合并成一般型地域育兒支援據點，成為地域育兒支援據點的常見形式。2008年地域育兒支援據點被寫入兒童福祉法中，同年社會福祉法改正案也將其歸入為第二種社會福祉事業體系中;隨著其制度化的發展，成為地域育兒支援事業中的主要服務項目。

根據日本厚生勞動省的《2017年度地域育兒支援據點實施報告》，截止2017年全國范圍內的一般型地域育兒支援據點有7259所;截止2017年10月全國0-4歲的每千人幼兒平均可對應1.5所。主要是由市町村直接運營，或者是市町村委托NPO法人，社會福祉法人，學校法人和企業運營。其場所由市町村和上述運營者決定，主要在保育園，幼兒園，兒童館，公民館等公共設施內，或是地域社會內的民間住宅和一般商業設施內等。原則上每周開設三日，每日3個小時以上。由于各市町村自治體開設的據點的服務內容和運營模式有所不同，下文將介紹具體的案例。（見表3）

（根據筆者在2019年8月為止的實地調查制成）

（3）橫濱市西區“smile port”據點--親子活動廣場和育兒支援系統的結合

橫濱市由其兒童青少年局育兒支援科統一規劃地域育兒支援事業，以親子活動廣場，患病兒童短期照料，日間短期保育以及橫濱市特有的育兒支援系統等服務項目，為當前未能進入保育所，或者主動選擇家庭內部保育的嬰幼兒及家庭提供公共育兒場所和支援服務。截止2019年4月在全市的18個區，各區政府通過和NPO法人，社會福祉法人等運營法人的合作共設立22所地域育兒支援據點;各個據點結合各區的結合當地實際情況開設服務項目。

例如，橫濱市西區的地域育兒支援據點“smile port”是西區政府與NPO法人組織合作開設：政府進行場地配置，以自治體財政和其他援助金作為運營費用和職員工資，以5年為一期間將據點的運營簽約委托于NPO法人組織;NPO法人組織則每年向區政府進行匯報，其內容不僅包括運營使用情況，也包括區內嬰幼兒的育成情況及其家庭的育兒需求等情報。該據點運營的服務項目是由每年區政府組織的兒童育兒會議決定的;兒童育兒會議參與者包括區政府，NPO法人組織，區內家庭代表及其他相關專業人士，從業人員等等。如表3所示，2019年度根據區政府規劃和兒童育兒會議決議，據點運營項目主要有親子廣場，母嬰保健和育兒支援系統等三項服務項目。（見表3）

其中，根據筆者采訪負責人得知，親子廣場設立的目的在于為家庭內部保育的嬰幼兒提供參與集體活動的集會，也能一定程度舒緩父母每日在家的保育壓力。此外，該據點并未開設短期保育服務而是將作為橫濱市育兒支援系統事業的中心聯絡點，為家庭內保育的嬰幼兒介紹地域社會內的民間保育服務。該事業成立于2001年， 2016年市政府將事業的中心聯絡點從區級政府單位轉移到各區的地域育兒據點中。在據點官網開設會員登錄系統;需要利用保育服務的家庭（“利用會員”），和可以提供保育照料的個人或組織（“提供會員”）分別進行登陸，再由據點的育兒陪同員或其他工作人員整合利用者和提供者信息，以據點為平臺聯系和介紹雙方最終達成交易。（具體流程詳見圖2）而保育服務除了可以在利用者或是提供者的住宅處進行之外，也可以免費在據點內進行;原則上為每日的上午7點到下午7點之間。收取費用以小時為單位由市政府統一決定：周一至周五每小時800日元（約40元），周末和節假日每小時900日元（約50元）。

根據橫濱市政府橫濱育兒志愿系統主頁介紹，調查人員繪制

根據2018年橫濱市兒童青少年局在全市的調查，地域育兒支援據點的知曉率達85.8%;利用率為41.6%;當前家庭內保育的嬰幼兒可以使用的短期保育服務包括保育園、幼兒園的短期保育班和育兒支援系統等兩種類型。此外，根據2019年度橫濱市兒童青少年局的《地域育兒支援據點事業報告書》介紹，通過地域育兒據點事業和育兒支援系統的配合一方面可以保障保育服務利用者和提供者的信用和質量，也能在最大程度上整合地域內的資源;可以增加接受家庭內保育的嬰幼兒與外界接觸的機會，為其提供多樣化的成長環境。

（4）案例B：調布市“player center”

參照2015年《兒童·育兒支援新制度》，調布市兒童生活科于2015年設立名稱為“調布之子健康計劃”的4年間兒童育兒支援事業計劃;其目標為擴大保育量，實現更高質量的教育和保育服務供給以及充實地域型育兒支援服務。為此，在不斷擴充保育園，設立地域型保育設施的同時;多方面開發資源和場地，設立短期保育事業。

其中，調布市“player center，是市兒童生活科委托社會福祉法人開設的地域育兒支援據點之一。當前其由社會福祉法人調布白云福祉會進行運營;該法人接受市的委托，以支援家庭內部保育的嬰幼兒及其父母為目的，參考了新西蘭政府官方親子機構“play center”的理念開設親子活動廣場。其強調為親子提供活動場所的同時，在設施內積極開展各種交流，游戲，學習活動，既為嬰幼兒增加游戲體驗，也可培養父母的學習能力，增加父母們互相交流的機會，促進家庭親子關系健康發展。（見表3）

此外，該據點也作為調布市短期保育事業的實施平臺之一，提供年間或月間的定期保育和日間短期保育。（見表3）調布市設立利用者登陸系統，利用者需要在政府設立的官方網站，或者各據點的官方網站上進行事先登陸，再由各保育園和據點按照需求量規劃和通知其接受保育服務的具體時間。如果供給出現矛盾時，則需要利用者直接與兒童生活科商談，由兒童生活科安排可以提供短期保育服務的設施和時間段。保育服務項目收費為全市統一價格標準。通過日間短期保育可以讓家庭內保育的父母，尤其是主婦有舒緩壓力的空間。而定期保育的使用者多為有兼職或者是在家工作的父母。當前調布市11所保育園和2所據點內的短期保育均為定員制度，各設施內一般年間或月間定期保育量在5-6人，日間短期保育則在固定時間段只能供5人使用。（見表3）家庭內部保育的父母對短期保育的需求量以及是否有供需矛盾的問題等，也是今后需要解決的課題。

（5）從日本地域育兒支援的具體實踐而來的啟示

調查人員認為今后社區型嬰幼兒照護服務設施作為嬰幼兒照護服務設施的一環十分重要，可以參考日本地域育兒支援事業的做法，設立類似的服務項目，為家庭就近提供服務。

①親子間交流活動和育兒咨詢保健服務，可以在為家庭內部保育提供知識情報服務，增加家庭內保育活動與外界的聯系，緩解父母，特別是祖父母離家或退休后獨立帶孩子的孤獨感。

②由于我國當前嬰幼兒照護服務設施的緊缺，考慮到今后公共嬰幼兒服務設施擴建過程中所需要的時間和面臨的供需問題，以及不同家庭的多種保育方式，地方政府可以通過社區嬰幼兒服務設施，設立長期，定期和短期等多種不同種類的保育服務，統一定價;也可開發社區內資源，尋找有提供照看服務意向的保姆，家庭媽媽以及賦閑在家有教育經驗的退休人員，為其提供場地并加強對其的監督和管理;通過保育項目的提供，要在一定程度上緩解家庭的負擔，特別是祖父母的帶孩壓力。

四、開展社區型嬰幼兒照護服務設施的具體做法

今后在參考上述日本地域育兒支援事業的理念和具體實踐，設立多種模式的社區嬰幼兒服務設施的同時，國家，地方政府和社區也應該多方配合，成立專項育兒支援事業計劃，從政策方面合理規劃，落實和保障各項服務的開展，促進當前家庭內部保育逐漸向育兒社會化方向發展。

地方政府要以所有育嬰家庭為對象，通過社區型嬰幼兒服務平臺和婦幼衛生等相關部門，長期考察各家庭內部保育狀況，對其管轄范圍內的嬰幼兒和家庭建立情報檔案，由此預測保育需求的數量和所需的形式，設定專項課題和解決方案。地方政府應考慮各區，各街道辦以及各社區的人口，面積狀況，合理規劃嬰幼兒照護服務設施和社區型嬰幼兒服務設施的數量，位置和使用人數等。

國家層面應出臺具體的實施辦法和監督條例，設定年限目標，督促和協助地方政府設立育兒支援計劃及社區型嬰幼兒服務設施;繼續加強社區建設，培養專業社區工作人員和保育人才，提高社區服務能力;開發社會和市場資源，如效仿日本的社會福祉法人等機構，扶植非營利型NPO組織協助社區運營嬰幼兒服務設施，提供多元化多樣化的保育服務。

在此基礎上，社區應鼓勵育兒家庭的日常聯絡，特別是獨立帶孩子的主婦及祖父母可以積極參加集體交流活動，合理利用社區型嬰幼兒服務設施的各項服務，及時反饋意見;再由社區進行及時反饋到地方政府的育兒支援計劃中，共同完善社區型嬰幼兒服務。

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