京津冀協同發展：現狀、問題及方向

[摘要] 京津冀協同發展戰略實施五年來，在疏解北京非首都功能、調控北京人口、促進產業轉移升級、交通基礎設施建設、環境治理與生態建設、北京城市副中心和河北雄安新區規劃建設等方面取得積極進展。“十四五”時期是京津冀地區建設成為以首都為核心的世界級城市群的關鍵階段。加快區域高質量發展，疏解北京非首都功能，打造“一核兩翼”新格局，在生態、交通、產業、創新、公共服務等領域取得新進展，將是“十四五”時期推動京津冀協同發展的重點任務及其方向。

[關鍵詞] 京津冀; 協同發展; "非首都功能疏解; "一核兩翼; "十四五

[中圖分類號] D616 " " " " [文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）01-0059-04

推動京津冀協同發展，是習近平總書記親自籌劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。京津冀協同發展戰略實施五年來，疏解北京非首都功能、河北雄安新區和北京城市副中心規劃建設、三大重點領域的率先突破等都取得了積極進展，協同發展大格局已經初步形成。隨著京津冀協同發展向縱深推進，開始進入到了滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段。2020年是京津冀協同發展規劃綱要確定的第二階段的最后一年，也是國家全面建成小康社會的關鍵一年，京津冀協同發展戰略有望如期完成主要戰略目標。之后，將進入的“十四五”時期是京津冀協同發展戰略進入第三個階段的第一個五年（京津冀協同發展規劃綱要確定2017年、2020年、2030年三個目標年），也是實現建設成為以首都為核心的世界級城市群的關鍵五年。過去五年京津冀協同發展各方面取得了一定的進展，但仍存在一些問題。認真分析這五年的經驗，結合京津冀協同發展面臨的外部環境、新形勢和新要求，對于把握“十四五”時期面臨的新的重點任務，牢記使命責任，攜手穩步前行，推動京津冀更好協同發展具有重要意義。

京津冀協同發展的進展與現狀

2014年以來，京津冀三省市各級政府出臺了一系列政策，全面推動京津冀協同發展戰略的落實，區域協同發展水平得到明顯提升，區域空間格局顯著優化，以試點示范平臺建設為代表的體制機制改革不斷深化，協同發展成效初顯。1

北京人口調控卓有成效。北京人口規模的有效控制和空間合理布局對于推進京津冀人口均衡發展，緩解北京面臨的人口過度集聚與資源環境承載力間存在的矛盾起著重要的支撐與保障作用。2014年以來，伴隨著北京非首都功能疏解，有效地遏制了人口過快增長的態勢，2017年相比2016年北京常住人口減少了2.2萬，2018年較上年又減少了16.5萬人。這是自1978年以來，北京首次出現連續兩年常住人口減少的情況。按期實現2020年將北京常住人口控制在2300萬人以內的人口目標已無懸念。

北京非首都功能有序疏解。2014年以來，北京市按照政府引導與市場機制相結合、集中疏解與分散疏解相結合、嚴控增量與疏解存量相結合、統籌謀劃與分類施策相結合的原則，結合經濟手段、行政手段等各種途徑和方式對四類疏解對象進行疏解，取得顯著進展。北京市通過制定和實施《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，關停退出一般制造業企業2000余家，調整疏解各類區域型專業市場600余家。

交通基礎設施建設成效顯著。2014年以來，京津冀交通基礎設施建設快速推進，交通一體化程度顯著提高。“軌道上的京津冀”已經形成規模，京津冀國家高速公路所有“斷頭路”均已打通，首都地區環線高速公路全面通車。2019年9月大興國際機場通航和河北自貿試驗區大興國際機場片區掛牌，標志著京津冀在民航領域以及臨空經濟合作方面取得了新的重大進展。

環境治理和生態建設取得積極進展。僅就大氣環境而言，京津冀pm2.5由2013年的106微克/立方米下降到2018年的60微克/立方米，北京更是從90微克/立方米下降到51微克/立方米。天藍了，霧霾少了。京津冀三省市環境聯防聯治和生態共建共保工作機制不斷完善，共建生態文明先行示范區，開展環首都國家公園試點、跨區域排污權交易、環境污染第三方治理、碳排放權交易試點等工作，深層次推進協同防治污染，改善區域生態環境質量。

產業升級轉移工作進展順利。京津冀三地政府積極推進區域內部的產業升級轉移工作，北京有序疏解非首都功能，河北和天津積極承接北京部分產業轉移，三地間的產業定位與分工日益明晰。產業共建與合作發展重點項目穩步推進，北京與河北共建曹妃甸協同發展示范區、雄安新區中關村科技園，京津共建濱海—中關村科技園、京津合作示范區，有效推動了區域內產業轉移升級。

創新驅動三地互利共贏。北京、天津和河北三地通過共建高科技園區等形式，大力推動在創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈等方面的深度融合。區域科技研發及其成果轉化平臺建設加快，北京科技成果加速在河北和天津落地轉化。

區域空間格局不斷優化。2014年以來，首都核心“一核”功能優化提升，北京作為京津冀協同發展的核心，其輻射帶動能力進一步增強。北京和天津作為京津冀協同發展中的“雙城”，帶動區域經濟社會發展引擎作用不斷凸顯。“三軸”人口產業集聚作用顯著，京津、京保石、京唐秦作為京津冀區域的主要通道，是京津冀主要的產業發展帶和城鎮集聚軸，產業要素的軸向集聚作用明顯。“四區”差異化發展格局初步形成，“多節點”城市綜合承載能力增強。

京津冀協同發展面臨的問題與挑戰

京津冀協同發展戰略的深入推進已取得一系列的顯著成效，但仍有一些突出問題亟待解決。

地區間發展差異較大。京津冀三省市在資源稟賦、產業基礎以及發展方式的巨大差異，導致京津冀區域內部經濟分化嚴重。京津冀協同發展戰略實施以來，區域內部經濟發展差距有所緩解，但三地間在經濟總量、產業結構等方面仍有較大差異。2018年北京、天津和河北三地的GDP占京津冀的份額分別為35.61%、22.09%和42.30%，2010—2018年北京和天津兩市的GDP份額略有上升，河北省占比則略有下降。

創新驅動輻射帶動不足。京津冀協同發展的根本在于創新驅動。京津冀三省市的科技創新資源分布高度不均衡，北京市科技創新資源富集，但對區域創新發展的帶動和擴散作用不足。京津冀三省市之間也尚未形成創新驅動產業轉型升級的合力，大力實施創新驅動發展戰略、培育區域經濟增長新引擎的任務仍然艱巨。

區域空間結構有待優化。京津冀地區存在比較嚴重的“過密過疏”現象，現代經濟活動和優質公共服務功能過度集中在京津兩大城市特別是北京中心城區，導致出現了“大城市病”問題，而河北省特別是中小城市由于缺乏資源凝聚能力導致經濟競爭力和人口吸引力下降。區域城鎮體系不合理，城鎮等級存在斷層。京津冀地區有北京和天津兩個超大城市，卻缺少特大城市，大中城市數量也過少，構建跨區域產業和創新鏈難度加大。

環境治理與生態建設協同有待加強。一方面生態修復和環境改善任務依然艱巨，土地資源超載、水資源供需緊張、大氣污染形勢嚴峻等問題制約著區域可持續發展;另一方面區域環境治理與生態建設協同機制有待完善，盡管京津冀三地在部分領域建立了協同治理和管控的工作機制，區域性生態治理仍處于各自為政的態勢，跨行政區的生態治理政策還難以得到全面落實和保障。

體制機制改革有待深入。京津冀三省市之間初步建立了圍繞北京非首都功能疏解、產業升級轉移、區域交通一體化和生態環境保護等重點領域的合作框架和對話機制。然而，在要素市場一體化、區域補償和利益分享、區域行為主體合作參與、政府與市場關系等方面還需要體制機制改革和創新的深化。

“十四五”期間京津冀協同發展的重點與方向

2019年1月18日，習近平總書記對推動京津冀協同發展提出六點要求：疏解北京非首都功能，雄安新區規劃建設，北京城市副中心建設，體制機制創新，生態環境建設，基本公共服務共建共享。1貫徹落實好習近平總書記的重要講話精神和要求，是“十四五”期間推進京津冀協同發展的工作重心和主要任務。

“十四五”時期，面對世界百年未有之大變局，加速推動形成京津冀地區高質量發展的新優勢是京津冀協同發展的重點任務。“十四五”時期的起點2021年，既是中國“兩個一百年”中第一個一百年節點年，也是面向2035年“三步走”戰略第二步的起點年。中國發展仍處于并將長期處于重要戰略機遇期，面對世界百年未有之大變局和近年來國家經濟格局出現的新變化，東北、華北、西北地區經濟增長動力不足，中國南北經濟差異擴大等問題，京津冀協同發展作為重大國家戰略，理應發揮創新驅動經濟增長新引擎作用，在實現高質量經濟發展和提升北方經濟發展活力和競爭力方面作出更大貢獻。因此必須更加積極主動地應對新形勢新挑戰，緊抓戰略機遇，提升創新驅動經濟增長的能力，推動形成高質量發展的新優勢。

京津冀協同發展進入關鍵階段，疏解北京非首都功能，促進“一核兩翼”協同發展也是京津冀協同發展的重點任務及方向。京津冀協同發展戰略已經實施五年，各項工作有序推進與落地。2019年1月16日至18日，習近平總書記在京津冀考察，主持召開京津冀協同發展座談會并發表重要講話，認為當前京津冀協同發展“進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段”，并對未來發展提出了六點要求。疏解北京非首都功能和規劃建設好河北雄安新區、北京城市副中心是習近平總書記提出的前三點要求，也是能否實現京津冀協同發展規劃目標的關鍵所在。因此應緊緊抓住疏解北京非首都功能這一“牛鼻子”，圍繞京津冀協同發展的總體定位以及北京市的減量發展，從優化京津冀空間結構，高質量規劃建設河北雄安新區和北京城市副中心，籌辦舉辦2022年冬奧會，促進以京津冀主要中心城市為核心的現代化都市圈建設等方面，穩妥有序推進北京非首都功能疏解。優化與提升首都功能核心區政治中心、文化中心、國際交往中心功能，加快推動雄安新區和北京城市副中心從高起點規劃向高標準建設與高質量發展轉變，促進“一核兩翼”協同發展。1

京津冀進入建設世界級城市群的關鍵階段，縮小區域差異，打造多核心的區域空間結構也是京津冀協同發展的重點任務及方向。“十四五”期間，京津冀進入向世界級城市群邁進的關鍵階段。對標國際上的世界級城市群，京津冀仍存在以下問題，需要在“十四五”期間重點解決。需要進一步加強首都北京對周邊城市的輻射帶動作用。世界級城市群的核心城市是具有全球影響力的世界城市，而北京目前人均GDP和勞動生產率僅為國際上公認的全球城市紐約、倫敦和東京的1/3左右。需要解決城市群內等級規模斷層問題。結合世界級城市群和都市圈的經驗，首先需要打造以各自中心城市為核心的城市圈以及提升區域中心城市發展水平。城市群內城市等級斷層，不利于城市之間產業和創新的傳導以及構建完整的跨區域產業鏈體系。因此，加強和提升石家莊城市圈以及各個區域中心城市的人口和經濟規模至關重要，特別是可以利用建設雄安新區這一歷史性機遇，加速形成保定—雄安特大都市區，以承接北京非首都功能疏解并提升自身和周邊地區的創新能力。需要解決城市群內城市間發展水平差距過大。京津冀地區各城市的經濟發展差距大，北京和天津兩市不僅經濟規模大，人均GDP水平也大大高于河北省的各城市。需要解決城市群內人口空間布局不均衡，過密與過疏并存的問題。京津冀地區人口分布不均衡，北京和天津人口多、密度大、吸引力強，河北各城市人口規模較小、增速慢、吸引力缺乏，人口向京津流動的壓力仍然很大。

在生態、交通、產業、創新、公共服務等領域取得新進展也是京津冀協同發展的重點任務及方向。以習近平總書記提出的“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治”總要求為指導，打破行政區域限制，加強生態環境保護和治理，擴大區域生態空間，推進“十四五”期間京津冀的生態環境治理。按照網絡化布局、智能化管理和一體化服務的要求，圍繞建設高效密集的鐵路交通網、完善便捷的公路交通網、現代化的津冀港口群、國際一流的航空樞紐、一體化的智能交通服務的目標，進一步促進“十四五”期間京津冀交通一體化進程。 圍繞京津冀產業高質量發展的要求，結合京津冀三省市發展定位、產業基礎以及未來產業發展重點和空間格局，聚力打造若干具有國際影響力的現代產業集群和創新集群，促進京津冀產業區域分工與合作。進一步強化協同創新支撐，完善區域創新體系，整合區域創新資源，加速推進京津冀協同創新共同體建設。基本公共服務均等化是促進北京非首都功能疏解、實現產業和功能均衡布局、縮小區域差異、體現“以人民為中心”理念的重要抓手，因此，“十四五”期間應積極推進京津冀基本公共服務的共建共享。

（本文為北京市科技專項工作“京津冀協同創新發展指數研究（2020）”的階段性成果）

[參考文獻]

[1]李國平，宋昌耀.雄安新區高質量發展的戰略選擇[J] .改革，2018（4）.

[2]沈聰.世界級城市群與京津冀的崛起——訪北京大學首都發展研究院院長李國平[J] .前線，2018（1）.

[3]李國平，宋昌耀.京津冀區域空間結構優化策略研究[J].河北學刊，2019（1）.

（作者簡介：李國平，北京大學首都發展研究院院長、政府管理學院教授、北京大學首都高端智庫首席專家）

責任編輯 / 宋明晏