基礎教育投入的脈絡梳理與發展建議

田帆

基礎教育，作為造就人才和提高國民素質的奠基工程，在整個教育體系中占有重要地位。2019年7月李克強總理就基礎教育改革發展作出的重要批示指出，基礎教育關系到每一個人，是提高國民素質、實現國家富強的基礎性工程。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹黨中央、國務院決策部署，著力在提高質量、促進公平上下功夫，努力辦好人民群眾滿意的基礎教育。

改革開放以來，我國高度重視教育發展，基礎教育改革取得了顯著成效。2018年學前教育毛入園率達到81.7%，九年義務教育鞏固率達到94.2%，高中階段毛入學率達到88.8%。但從現象上看，無論宏觀的選拔制度、教育理念及資源配置，還是微觀的校園環境、硬件設施及師資水平，屢遭詬病。因此，解決教育發展問題，需要進一步優化基礎教育投入，切實提升人民的獲得感、幸福感。

政策脈絡梳理

1.分級包干階段（1978-2000年）

改革開放之初，我國財政體制與基礎教育均進入新的重建階段。1980年2月，國務院發布《關于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的通知》和《關于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規定》，實行“劃分收支，分級包干”（亦稱“分灶吃飯”）的財政管理體制。1994年的分稅制改革明確界定了中央和地方稅收的征收范圍，同時建立了中央稅收向地方稅收的返還機制。

受到財政體制改革的影響，基礎教育事業也開始了地方分級管理的教育管理體制改革。1985年中共中央發布的《關于教育體制改革的決定》確立了“三級辦學、兩級管理”的基礎教育體制。在此基礎上，對教育經費的籌措方式也進行了相應的調整，拓寬了資金來源與籌措渠道，包含財政、稅費和社會力量等多個方面。1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》再次明確了“地方負責，分級管理”的體制，從法律層面規定了中央、地方政府的基礎教育責任。經過十幾年的發展，全國上下基本形成了多渠道的基礎教育經費來源體系，即以財政撥款為主，征收城鄉教育費附加為輔，另有社會捐集資、適當收取雜費等補充。

與效率優先的經濟制度相呼應，“效率”是這一時期基礎教育發展的主題，經費管理權責從中央向各級地方政府下移。從宏觀層面看，該時期，一方面基礎教育覆蓋范圍、質量均有所提升，另一方面，基礎教育的校際差距就此拉開。

2.理順權責階段（2001-2010年）

為了解決基礎教育發展過程中出現的各類矛盾，我國從2001年開始進行了意義重大的基礎教育體制改革，從制度層面對基礎教育發展提供保障。2001年5月，國務院在全國基礎教育工作會議上發布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，正式確立了基礎教育管理“以縣為主”的體制。該文件明確了縣級政府是基礎教育的開辦和管理的第一責任者，同時財政轉移支付成為中央和省級政府對地方提供經費保障的重要渠道之一。

推動城鄉基礎教育均衡發展是這一階段重要的政策目標，國務院于2002年印發《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，進一步明確由縣級政府“確保按時足額統一發放教職工工資”。于2003年發布《關于進一步加強農村義務教育工作的決定》，強調了在“以縣為主”體制下，需要進一步保證農村教育經費來源的穩定性，并要求建立完善的教育經費保障機制。縣級政府成為農村教育經費投入與保障的主要責任主體，農村中小學教師工資由縣財政專款、專戶按時發放，有效杜絕了拖欠農村教師工資現象的發生，免除了農村和偏遠地區教師的后顧之憂。“以縣為主”的農村義務教育管理體制對加大縣級政府對教育經費、教師管理、學校管理與建設的統籌權，促進不發達地區基礎教育的健康、可持續發展，具有十分重要的意義。

這一時期，基礎教育中的公平問題受到了越來越多的重視，教育經費投入開始向各類“短板”領域傾斜，薄弱地區基礎教育質量改善顯著。

3.強化均衡階段（2010年至今）

2010年起，我國基礎教育發展進入了新階段。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（簡稱《綱要》）提出，把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。《綱要》在保障經費方面也提出了新的要求：一要加大教育投入，健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入。二要完善投入機制，進一步明確各級政府提供公共教育服務職責，制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準。三要加強經費管理，建立科學化、精細化預算管理機制，科學編制預算，提高預算執行效率。

■ 綠莎原上 王建/攝

2011年，國務院印發《關于進一步加大財政教育投入的意見》（簡稱《意見》），明確了教育財政撥款的增長應高于財政經常性收入的增長、在校生人數平均的教育費用增長、保證教師工資和學生人均公用經費增長的“三個增長”，以及提高財政教育支出占公共財政支出的比重和預算內基建投資用于教育的比重“兩個比重”的法定機制。《意見》還提出，要加大各省（區、市）對下轉移支付力度。按照財力與事權相匹配的要求，進一步完善省以下財政體制，強化省級財政教育支出的統籌責任，防止支出責任過度下移。省級人民政府要根據財力分布狀況和支出責任劃分，加大對本行政區域內經濟欠發達地區的轉移支付力度。2018年國務院辦公廳印發的《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》中專門提出，要重點保障義務教育均衡發展，始終堅持把義務教育作為教育投入的重中之重，落實政府責任。要不斷提高教師隊伍建設保障水平，健全中小學教師工資長效聯動機制，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平，力爭用三年時間解決義務教育階段教師工資待遇問題。要著力補齊教育發展短板，積極支持擴大普惠性學前教育資源、普及高中階段教育、發展現代職業教育，財政教育經費著力向深度貧困地區和建檔立卡等家庭經濟困難學生傾斜。

這一階段，以促進公平為核心目標的均衡發展成為基礎教育的發展主題。經費保障制度比以往更加完善，同時強化了省級財政支出的統籌責任，基礎教育薄弱學校教育質量得到進一步提升。但與此同時，由于經濟發展差異、既有政策路徑依賴、社會競爭壓力不斷加大等因素，公平問題的解決效率并未趕上追求效率而加劇不公平的步伐，基礎教育的校際差距并未明顯縮小。

發展建議

1.加大基礎教育投入規模

要想從人口大國走向人力資本強國，基礎教育必須達到世界先進水平，財政投入是實現這一目標的基本保障。雖然我國已經連續多年保持教育財政性經費占GDP比例一直不低于4%，但與很多發達國家相比，在教育投入特別是基礎教育投入方面尚有差距。可考慮在現有“三個增長”基礎之上，探索新的增長機制，保障教育投入進一步增長，同時加大向基礎教育領域傾斜力度。力爭利用10-15年時間，使我國基礎教育財政支出占GDP比例超過經合組織國家平均水平。

2.教育投入向薄弱學校傾斜

發展基礎教育，必須保障教育公平。基礎教育階段的教育公平意味著要讓受教育者有更為平等的機會參與未來的社會競爭，因此推動教育公平需要縮小同類型學校之間的校際差距，這就要求教育投入需要進一步向薄弱學校傾斜。在區域內部，應當有效利用教育投入推動基礎教育在縣域的高質量均衡發展，將義務教育縣域均衡政策向高中及中等職業學校延伸，補齊薄弱學校辦學短板。在區域之間，應當以經濟發展水平等明確的指標為標桿，建立統一規范的轉移支付方式，增加轉移支付制度的有效性和透明度。

3.教育投入向人員傾斜

比起硬件差距，校際教育質量的差距更多是由教師教學水平差距造成的，因此教育投入應當進一步向人員投入傾斜。一方面要完善激勵制度，提升基礎教育教師工資水平，提高教師崗位吸引力。另一方面要通過激勵制度推進教師交流輪崗等政策改革力度，將激勵的目標由“永久留任”向“階段性就職”轉變，引導相對發達地區基本公共教育服務人才赴基本公共教育服務水平相對落后地區短期就職，加大任期結束后的獎勵力度。同時，還可考慮成立專項基金推動遠程教育發展，籍此縮小校際教育質量差距。

4.引導社會力量參與教育投入

基礎教育投入還要充分調動社會力量。一方面要進一步放寬社會力量進入基礎教育的準入門檻，同時引導其向欠發達地區、薄弱學校傾斜，為有志于從事慈善教育事業的社會組織及企業搭建橋梁。另一方面，從促進社會公平，提升滿意度、獲得感的角度出發，鼓勵社會力量參與基礎教育投入的決策、實施和評估等環節。