“黨建+微治理”模式下的農村社會治理研究

（南京大學 馬克思主義學院，江蘇 南京，210023）

引 言

根據習近平總書記“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力越強，社會治理的基礎就越實。要盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理”[1]的論述可知，農村社會治理是指以服務人民群眾為核心，使農村的資源、服務、管理投入精準使用的同時，提高農村社會治理能力的一項農村治理機制。2019年12月，習近平總書記在《中央農村工作會議》強調“要加強農村基層治理，推動社會治理和服務重心向基層下移，積極調處化解鄉村矛盾糾紛，維護農村社會和諧穩定。要堅持從農村實際出發，因地制宜，尊重農民意愿，盡力而為、量力而行，把當務之急的事一件一件解決好?！盵2]緊接著，2020年的《中央一號文件》 又指出“健全鄉村治理工作體系，要堅持縣鄉村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能?！盵3]中共中央對農村社會治理的重視為學界對這一領域的研究提供了極大的支撐，在此背景下，“微治理”作為農村社會治理的重要維度也成了一個新興的學術研究話題。

目前，學界將廈門市海滄區、寧波市江東區、南京市泰山街道、湖北省秭歸縣“幸福村落建設”等實踐探索納入基層社會精細化治理的視域，并將此模式直接命名為“微治理”。包先康認為“微治理”主要關注農村社會的良好秩序和良好福利如何成為可能的問題，其可能性建立在對農村日常生活中“微事件”的有效處理之上。簡言之，“微治理”以基層為立足點和出發點，專門研究基層社會的治理問題，力求構造以“微治理”為中心的觀念體系和邏輯框架。寧華宗以開放空間技術為視角，提出“微治理”要通過微結構、微機制、微項目、微參與等形式來實現基層社會的差異化治理和精細化治理的觀點。在此基礎上，將“微治理”與農村黨建結合不僅契合最新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》中“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村，形成共建共治共享的鄉村治理格局[4]”這一鄉村社會治理邏輯，而且提高了農村黨組織對村民具體需求的回應能力。云南省的“黨建+微治理”模式就是對上述理論的具體實踐成果，本文基于村和縣以黨建引領基層社會治理這一邏輯的總結和思考，嘗試揭開其對農村社會治理模式的價值和意義。

一、建國以來農村社會治理的模式變遷

建國以來是我國農村社會治理模式變化最快的階段，它的嬗變離不開自身的歷史傳統，更離不開黨組織逐漸向農村社會滲入國家力量的努力。這一階段，農村黨組織如何實現國家行政權力深入農村的目標以及在此基礎上農村社會產生的變化，都需要進行梳理。這對于規劃今后的農村社會治理模式及發展方向具有一定的借鑒意義。以社會主義改造、改革開放、鄉村振興為標志，根據農村黨組織扮演的角色和發揮的作用，可以將農村社會治理模式的變遷劃分為三個階段。

第一階段：基層黨組織領導模式趨向集中，并在人民公社時期形成一元化農村社會治理模式。肇始于20世紀50年代的社會主義改造運動被學界視為中國農村社會治理模式的形成期，因為運動導致激烈的社會變革，使得國家權力在基層社會實現了史無前例的結構重組，其中就包括治理關系的重組。這一時期，“人民公社將農民與國家有機融合在一起，國家權力也更為快速地進入到農村社會中，人民公社行政體制下的村級一元治理模式成為歷史的必然”。[5]由此，黨通過黨管干部原則形成集中領導模式，通過界定、吸納、培養、管理黨員干部，逐漸掌控了農村權威，建立起農村秩序。人民公社時期，社會權力完全被統合進政府權力，農村社會的傳統規范和治理體系進一步瓦解。隨著農村基層黨組織的建立健全，農村逐漸形成以黨組織為核心的一元化社會治理模式。由此，黨組織在農村樹立起絕對權威、其影響力達到巔峰，全面介入與掌控整個農村社會的生產、生活活動。

第二階段：基層黨組織的領導功能弱化、媒介功能加強，并逐漸形成分布式的多元治理模式。改革開放以來，隨著人民公社體制向村民自治體制轉變，農村社會治理獲得了一個較為寬松的成長空間。治理主體從一元化向多元化轉變，即實現了從黨的單一主導向多元治理主體相互協作的過渡；治理方式從管治向治理轉變，依法治理凸顯，柔性治理漸成主流。這種轉變使得社會治理中的公共利益最大化成為可能，農村社會治理逐漸走向善治。村民自治組織作為國家控制和影響農村社會治理的新組織形式，將黨建引領的原則嵌入到農村社會治理模式之中。這促使農村基層黨組織應更加自覺承擔起為農村社會與國家政權搭建社會化交流平臺的責任，發揮媒介作用，使二者在利益訴求、利益表達和制度需求方面無縫銜接。

第三階段：在黨領導一切的前提下，新時期的基層黨組織形成了服務型的社會治理模式。“黨建+微治理”模式正是在服務型治理模式中應運而生的，“黨建”旨在改變基層黨組織領導職能弱化的現狀，“微治理”在于應對農村利益構成多元化趨勢中的復雜問題。黨的十九大提出了鄉村振興戰略，其中打造黨委領導的共建、共治、共享的鄉村治理格局，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是重中之重。這不僅突出了黨組織在農村治理中的領導地位，而且明確了農村治理的方式方法，指明了農村治理的未來圖景。近些年來，農村社會治理的諸多“制度創新”打破了改革開放40多年來約定俗成的“黨政分開”思維，通過對基層黨政權力系統的重新組合，強化了基層黨組織的政治功能，逐漸形成以基層黨組織權力為核心的社區黨群治理結構體系，及其外圍社群組織的制度化和結構化。[2]此外，農村社會治理面對的是價值多元、利益多元和結構多元的公共性社會關系，盡管已經形成了以農村黨組織權力為核心的治理模式，但精細化、集約化、差異化的治理結果還遠未實現，這樣的治理缺陷倒逼“黨建+微治理”成為一種更有回應村民需求能力的社會治理模式。

二、云南省“黨建+微治理”模式的實踐分析

2020年的《中央一號文件》指出要堅持縣鄉村聯動，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能。云南省L村和Y縣的“黨建+微治理”模式是農村社會治理現實狀況倒逼的結果，云南省集老、少、邊、窮為一體，面臨著農村公共事務無人辦理、鄰里矛盾無人協調等以“細微”“小事”為特征的農村社會治理困境。基于此，云南省根據一切從實際出發的基本原理，以“黨建+微治理”作為應對當下困境的創新實踐模式，將更多資源下沉到農村的同時，精準對接村民需求和農村資源，提高農村社會治理的回應能力。

1.“黨建+微治理”在L村的實踐運用

農村公共服務作為農村社會治理的重要組成部分，其供給的有效性越高，農村社會治理機制越完善，“在農民生產、生活和娛樂的三位一體模式下，治理難題的解決依賴于有效的公共產品和公共服務供給機制”。[6]面對復雜多樣的農村公共服務需求，云南省L村通過建設服務型基層黨組織、重塑農村黨員的集體主義價值觀、提高當地黨員的服務意識和服務能力來增強農村公共服務供給有效性。以養老服務為例，針對村內老年人的迫切需求，L村于2014年11月建起居家養老服務中心，搭建養老服務平臺，為老年人就餐、娛樂、休閑提供房屋和場所。同時，L村下轄的3個村民小組分別開辦“幸福餐桌”，成立居家養老專業服務隊，并精心挑選有愛心、耐心和熱愛老齡工作的黨員、村組干部、農戶代表、志愿者分別擔任廚師、保管員、采購員，確?！靶腋２妥馈钡姆召|量。[7]通過農民治理主體的服務認知和行動邏輯，人民群眾對村內治理事項有了進一步的認識，也提高了群眾的參與性和積極性。在村支部的領導下，L村的公共服務形成了黨員、村組干部、農民共同參與的“農民自治”模式，達到善治的治理效果具有可期性。實踐證明，L村的治理模式既充分發揮了農村黨組織的組織動員能力，又鍛煉了農村社會力量參與社會治理的能力和村民的自我服務能力。

在農村社會治理的發展進程中，社會現代化進程的加速促使村民對農村公共服務供給表現出明顯的差異性和特殊性。傳統的公共服務供給方式通常是大水漫灌式的統一供給，這造成公共服務供給的真空地帶，加劇了公共服務供給的統一性與村民需求多樣性之間的矛盾。基于這樣的現實考量，以“微治理”作為農村公共服務供給的創新模式是避免公共服務“公共性”流失、規避政府在農村公共服務體系領域中“一家之言”現象的有效路徑。在地方政策的助力下，L村對老年人的養老服務需求采取了“微治理”模式：針對老年人高齡、獨居、空巢、病殘、失能等特點，制定了獨具特色而又充滿人情味的服務模式以滿足老年人的養老服務需求。在用餐服務上，該村從年齡、經濟狀況等方面對老年人采取了量身定做的“微供給”服務模式：為全村80周歲以上及特殊困難老年人提供一日兩餐、四菜一湯的集中用餐服務；年滿80歲以上的老人全免費就餐、70歲至79周歲的每餐4元、60歲至69周歲的每餐5元，用餐服務兼顧有需求的留守兒童，對行動不便的老年人免費提供上門送餐服務；開展生日祝壽、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂、法律維權等各種服務，滿足居家老年人多層次的服務要求。[8]L村的“微治理”為外出務工村民解決了后顧之憂，不僅體現了一切從實際出發、尊重客觀事實的理念，而且提高了村內養老公共服務供給的有效性和針對性?！包h建+微治理”模式為L村更高層次的社會治理發展和創新提供了思路和動力，也為村民這一治理主體的自我管理、自我教育、自我服務提供了可行性路徑。

2.“黨建+微治理”在Y縣的實踐運用

在社會治理實踐過程中，諸多治理模式雖然不一定以“微治理”冠名，但其治理邏輯與“微治理”具有內在一致性。它們皆以因地制宜的特點和優勢嵌入基層社會治理中，都是為解決鄰里矛盾以及一些其他的實際問題而生發的治理機制。云南省Y縣在基層社會治理中進行了獨具特色的實踐探索，將基層社會治理與基層黨組織建設緊密結合，有效遏制了基層社會中矛盾糾紛的產生和擴大。為最大限度增加社會和諧因素，Y縣以服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員為基層社會治理目標，探索了基層政府權力機構與農村自治組織之間良性互動和共管共治的實現方式。即“內外調解+黨員陪調、基地培訓+黨員幫扶、專職矯正+黨員連心、網絡覆蓋+黨員援助、民選治村+黨員協管、軟硬齊抓+黨員示范”的創新治理模式，簡稱為“六加模式”。通過“六加模式”圖可以直觀的看到Y縣在基層社會理中如何實現基層黨組織對基層社會治理的引領方式：

“六加模式”圖

Y縣遵循“黨建+微治理”的治理邏輯，發展創新出“六加模式”：第一，“內外調解+黨員陪調”——由縣、鄉、村、組四級調解組織在所屬轄區內接待上門反映問題和尋求幫助的群眾，同時在“內調”的基礎上由縣鄉兩級人民調解組織將調解關口移至一線進行現場“外調”。人民調解組織是由“公推”的1至2名德高望重、公正負責的黨員組成，他們要全程陪同參加內外糾紛的協調處理。這提高了人民調解工作的公信力，有效地把各類矛盾糾紛化解在基層，化解在現場，化解在萌芽。第二，“基地培訓+黨員幫扶”——在鄉鎮以及部分條件適合的企業、社區中建立集管理、安置、幫扶、勞動技能培訓為一體的基地，由1名具有黨員身份的致富能手與幫教對象進行“一對一”的常規幫教扶持。第三，“專職矯正+黨員連心”——由行政專職矯正人員和鄉鎮（社區）推選出的黨員一起與轄區內的矯正對象簽訂矯正協議，進行“一對一”專門結對掛鉤連心。第四，“網絡覆蓋+黨員援助”——建立“一鄉一站，一村一員，一組一牌，一戶一卡”的法律援助工作網絡體系。第五，“民選治村+黨員協管”——每個行政村選舉出一名民選綜治員和協管黨員以直接接受轄區黨組織和司法所、派出所的領導，實行“半脫崗”形式，負責排查調處村內矛盾糾紛、掌握上報社情輿論、組織護村隊（護寨隊）開展巡邏防范、組織產業發展護林護果隊保障產業安全。第六，“軟硬齊抓+黨員示范”——就是實行基層基礎設施、業務規范、干部隊伍建設齊抓，在其中充分發揮黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。

在“六加模式”中，“內外調解”是解決基層農村矛盾糾紛的第一選擇，給所有有訴求的村民提供了便捷的表達機會和通暢的表達渠道，是基層社會“微治理”中信息收集、解決矛盾在基層的保障?！盎嘏嘤枴笨梢詼p少基層矛盾糾紛的發生，同時吸納村寨內部的“草根精英”，實現“事事有人管，人人有事做”的責任網?！皩Ｂ毘C正”是“微治理”的具體實行，它通過“一對一”的精準化、精細化、專業化的結對矯正幫扶，為農村的穩定秩序助力?！熬W絡覆蓋”是建立一個輻射全域的網絡工作體系，以網格化的方式管理、控制基層社會的矛盾糾紛，將矛盾扼殺在萌芽狀態，預防事態的演化升級，是達到“小事不出村，大事不出鎮”治理效果的重要舉措?！懊襁x治村”由民選綜治員和黨員協管員一起開展工作，它一方面為村寨的集體經濟等提供一層安全保障，另一方面可以激發群眾參與基層治理的積極性，尤其是通過公推和民選的方式充分挖掘和利用村寨內部的“積極分子”力量，以群眾的力量和群眾的智慧解決群眾的問題?！败浻昌R抓”通過全過程、多方位、多主體的方法來控制基層矛盾，保證了基層社會治理決策方案的執行效果。通過發揮黨員先鋒模范作用、凝聚廣大人民群眾的力量、發展志愿服務是把黨組織建設嵌入社會治理的一種方式，這既是黨組織在解決社會治理問題時采取“行政吸納服務”[8][10]策略的重要體現，又是彰顯道德理想的引領力在新時期維護和體現黨的執政地位的有效途徑[11]。在基層社會治理中，黨的領導是前提保障，黨員的先鋒模范作用是核心和重點，如果沒有黨堅強和權威的領導力，“內外調解”“基地培訓”“專職矯正”“網絡覆蓋”“民選治村”“軟硬齊抓”就不可能有效地完成。Y縣的社會治理激活了基層微治理，建構了相對完善的微治理機制，它的治理邏輯和治理形式并沒有局限于各個封閉的村寨內部，而是嵌入基層政府治理的整體架構中，形成了一種可持續、可轉化的良性治理效應。

三、結論

微治理解決了基層社會中細微瑣碎的“小問題”，如果這些“小問題”解決不好就會演變為社會治理中難以解決的“大問題”。微治理采用非常規的治理手段，將涉及群眾利益的“小事”以一種“接地氣”的方式作了群眾化處理。在目標上，以黨建引領社會治理構建的“黨建+微治理”模式與黨的群眾路線是不謀而合的，它們本質上都是一種關心群眾“小事”的工作方法和工作機制，治理對象都是人民群眾細如牛毛的“小事”。目前，我國正處于社會轉型期，以傳統科層制下的管理方式進行社會治理已顯得力不從心，依靠單一的政府力量再難以有效解決基層社會的矛盾糾紛。基于此，創新社會治理模式是解決這一現實問題的必然出路，“黨建+微治理”緊跟時代潮流，本著“以人民為中心”的理念，充分發揮社會組織的力量有效化解和解決了基層社會矛盾。

L村和Y縣的“黨建+微治理”模式以一種低成本的群眾動員機制充分調動和發揮了農村社會治理主體的力量，增強了農村群眾參與社會治理的意識，避免了農村社會治理水平的內卷化。L村的養老服務團隊建設，將治理單元下沉到自然村和農民家庭，對農村社會多元化的需求作出了具體化、精細化的回應，為社會需求量最大的養老服務提供了應對之策，解決了基層群眾最關心的“小問題”“小事情”。通過L村的治理實踐可知，類似于農村養老公共服務這樣的社會問題，并非要完全依照行政村轄區進行“自上而下”的統一供給，更應結合社會具體狀況和群眾實際需求以一種靈活的、日?；摹⑷罕娀姆绞絹斫鉀Q。微治理的內在機理就是要求各方治理主體要隨機應變、因地制宜，及時調整基層社會差異化需求的治理體系，最終有效解決基層社會治理中的“唯上主義”與“一言堂”困境。Y縣的“六加模式”則可謂之為云南省的“楓橋經驗”，形成了具有時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的治理模式。從這一層面出發，“黨建+微治理”不僅是農村社會基于公共服務的差異化需求而形成的自我供給機制，而且是對中央農村工作領導小組辦公室聯合多部門發布的《關于開展鄉村治理示范村鎮創建工作的通知》的具體實踐，為選樹全國鄉村治理示范村鎮，促進建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會進行了符合實情的探索和創新。

總之，“黨建+微治理”模式作為推進農村社會治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，不僅為地方農村社會治理提供了巨大的社會動員能力，而且鍛煉了農村黨組織的組織、協調能力，打通了黨組織聯系服務群眾的“最后一公里”。這種模式給村民在應對社會治理問題時有了更大的發言權和更高的參與度，讓社會主體間的矛盾沖突基本能在可控范圍內以最低成本加以解決，防止了大范圍社會失序、失控局面的出現，為政府尋找新的社會治理方向和治理邏輯提供了更新的想象空間。