基于協同治理的PPP養老產業困境和優化路徑研究

■廖衛東 廖劍南

當前，我國產業結構正在逐漸優化，但與此同時，人口老齡化問題日益突出。養老產業作為我國未來發展的重要組成部分，其產品、服務供給和需求方面的不匹配給老年人的生活帶來較大不便。基于協同治理理論，通過分析目前我國PPP養老產業的現狀和困境，建議在PPP養老產業中實行協同治理機制，建設良好的養老人文環境和制度環境、發展醫養結合養老新模式、創新財政與金融政策、構建“互聯網+”養老產業平臺、建立國家層面的專門機構及完善相關法律和監管機制等來優化PPP養老產業發展路徑。

一、引言

在黨的十九大報告中，習近平總書記強調：要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。作為世界人口大國的中國，目前老齡人口已達2.5億，按照國際老齡化指標，我國已經是重度老齡化國家，在新時代背景下，雖然地方財政的收入來源逐漸優化，但是在產業結構轉型過程中地方政府的支出也在擴大，原本依靠政府兜底的養老設施難以滿足日益增長的老齡人口的多元化需求。公私合營模式（PPP模式）和養老產業具有諸多相同特點，同時可以和協同治理理論相融合，由此基于公私合營和協同治理理論下的養老產業也應運而生。目前學術界對PPP模式下的養老產業進行了較為深入研究，但從協同治理視角研究PPP養老產業尚未涉及。因此，本文以新時代為背景，對PPP模式與協同治理下的養老產業現狀、困境進行分析，并提出相應的優化路徑。

二、PPP模式和協同治理理論下的養老產業理論與實踐

（一）PPP模式、協同治理與養老產業理論

E.S.Savas、賈康等學者總結到，PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，是指政府與私人之間，基于提供產品和服務為出發點，達成特許權協議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”三大特點的伙伴合作關系。［1］［2］因此，PPP模式的優勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更具有優勢的結果，相應地，政府的財政支出會減少，企業的投資風險也會變小。近幾十年來，PPP模式主要應用于交通、能源、通信及基礎設施等領域。我國在20世紀90年代初積極開始探索和發展PPP模式，其中，最有代表性的項目是:北京地鐵四號線、深圳沙角電廠和2008年奧運會國家體育場主場館等，這些項目為探索PPP模式積累了經驗。

協同治理理論是一門新興的交叉理論，它把屬于自然科學領域的協同論和屬于社會學科的治理理論相結合作為其理論基礎。協同論的創始人、理論物理學家赫爾曼·哈肯在1971年提出該理論時認為，完全不相同性質的大量子系統（比如電子、原子、細胞、光子、器官、動物以及人類）是從混沌的結構中產生的有序有規律的結構，它們最終構成了有序的微觀與宏觀集體。協同論是一門研究在普遍規律下的有序的集體行為的科學，它不僅在自然科學領域廣泛運用，而且在社會科學領域也被越來越多的學者所運用。協同論的一大特點是認識到了不同系統的共性。治理理論的創始人之一羅西瑙提出，治理理論既包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，各類組織通過這些機制實現各自的需要，這些組織相互依存、競爭與合作，之間的界限逐漸變得模糊，這些自主的組織擁有更大程度管理自我的權利，雖然政府減少了管制，但是政府部門作為社會中重要的行為主體，在法律、規則和目標的制定方面起著難以替代的作用。［3］協同治理理論尋求各子系統之間協商目標的實現，通過構建共同的準則，達到共贏的局面。

目前學術界有關養老產業的概念尚無公認的定義。劉昌平、殷寶明認為，養老產業主要是指“以市場化機制為老年人提供產品或者勞務，滿足老年人衣食住行用等各方面需求業態的統稱”［4］，它涉及生產、經營和服務等領域。全球養老產業研究中心提出:“養老產業是針對不同個體提供的生命保障產業。”［5］朱建江認為，養老產業也可以稱為銀發產業或老齡產業等，是“通過市場機制為老年人提供產品和服務的行業總稱，是由人口老齡化的消費需求推動形成的基于第一、二、三產業分類細化延伸的新興產業”［6］。筆者認為，能夠滿足老年人的商品與服務需求，并能夠提供各種基礎設施所形成的產業鏈就是養老產業。

PPP模式和協同治理理論可以與養老產業互相融合。王培培等認為融合PPP模式的社會養老服務體系是指以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，同時資金與服務保障互相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，形成以政府為主導、社會各方參與、全社會共同關懷的服務體系。［7］段洪波、周迪雯和梁艦的調查表明，隨著與PPP模式相結合的融資模式的健康發展，該模式的優勢也日益體現，其中，養老服務產業投資的長期性、穩定性和高安全性這三大特點與PPP模式所具有的特點不謀而合。［8-10］劉金金等人的研究表明在中國傳統文化中，很多老年人還是傾向于在家里安度晚年，但是，PPP模式下的社區居家養老這種方式有效地將傳統居家養老和社區養老兩種模式相結合，滿足了眾多老年人的需要。［11］此外，日本研究養老問題的學者小笠原祐次認為，隨著社會資本的加入，養老服務在日本已經出現提供主體多元化的局面，極大地滿足了現實需求。［12］

（二）PPP模式與協同治理理論在養老產業中的實踐

我國具有良好的資金環境。改革開放以來，我國私人企業積累了大量可以投資的資金，特別是目前經濟增長速度由高速增長向中高速增長轉變，國內不少行業都出現產能過剩的現象，很多資金沒有良好的投資渠道。國家統計局數據顯示，我國在過去的十幾年時間里，城鄉居民的儲蓄額穩步增長，年均增長速度達到30%，2008年全國城鄉居民儲蓄額約為22萬億元人民幣［13］，2017年初就達到60.65萬億元人民幣，因此，公私合營模式下的養老產業能夠為廣大的投資者提供一條安全穩定的投資渠道。

老年人具有多層次多元化的養老需求。隨著經濟發展，老年人產生了不同層次的養老需求。目前，我國無論是公辦還是民營的養老機構都集中在偏低端或者高端領域，中端層次的養老供給難以滿足現有以及未來預測的需求。［14］傳統的養老模式是由政府撥款，進行政府購買或者補貼的準公共物品，但是，過高的邊際成本難以支持養老機構提供多層次多元化符合老年人需求的養老產品。老年人除了在基本的護理方面有需求外，在精神關愛、特殊護理照顧等方面同樣存在大量的需求。除了以傳統的方式滿足老年人的基本需求外，公私合營模式下的養老機構更能夠提供能滿足多種需求的服務。因此，市場模式的引入，是對我國現有養老體系的改革與完善。

新模式將減少養老產業綜合投入成本。通過公私合營模式和協同治理，不僅發揮了公有部門政府決策的連貫性和長遠的計劃性，而且可以積聚私人部門的資金、技術和管理等方面的優勢，此外，還可以引入第三方機構的監督，從而整合和提高行業的資源使用效率。比如，2014年，湖南省獲得中央財政3億元人民幣的政府專項引導資金，2015年8月，湖南省設立了全國第一支由省級政府引導設立的養老產業投資基金，通過募集45億元人民幣的投資撬動了超過100億元人民幣的社會資本參與。［3］這些優勢，都是目前傳統的養老模式所不能提供的。

三、新時代背景下PPP養老產業的現狀及困境

進入21世紀以來，隨著我國城市化和工業化的高速發展，居民的生活水平迅速提高。居民的生活方式也逐漸改變，由原來的大家庭模式逐漸變為小家庭模式，家庭子女的獨立生活，產生了大量不與子女生活的老年人群體。根據民政部數據顯示，我國城鄉空巢的家庭超過50%，其中，部分大城市的數值接近70%，農村的留守老人為農村老年人口總數的37%，大約為4000萬。中國是世界上唯一老齡人口數過億的國家，截至2018年底，中國60歲以上的老年人口近2.5億人，約占總人口數的17.9%，國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%或者65歲以上人口占總人口比重的7%作為國家或地區進入老齡化的標準。基于此標準，我國已經進入重度老齡化時代，而且呈現出增速快、規模大、未富先老等特征，同時，據業內專家預測，到2050年我國老齡人口數將達到總人口數的三分之一左右。以上數據表明，我國的養老問題異常嚴重。根據民政部門的數據顯示，截至2014年底，我國各類養老機構共計3.3萬個，擁有養老床位577.8萬張，老年人床位數擁有率僅為2.6%左右，與發達國家5%—7%的床位擁有率數據相比差距較大。［15］目前的數據顯示，我國居家、社區和機構養老的人數比例分別約為90%、7%和3%，但是專家的調查顯示，希望入住養老機構的人數占總調查人數的24.5%，說明對于我國的機構養老來說，這是一個巨大的市場。［16］從我國的現實情況看，養老業服務的供給與社會養老需求之間存在著巨大的差距，而且居家養老的成本居高不下，同時，社區養老和機構養老模式正在逐漸成為重要的養老方式，但僅僅依靠政府的財政支出難以構建完善的養老服務體系。

政府對養老服務業的資金來源主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金的收入等，其中，地方政府負擔本地養老服務業的主要支出，超過了總金額的95%，因此，地方政府財政壓力巨大。［17］根據胡祖銓的相關模型推算，每年需要在養老服務領域投資約1000億元左右的人民幣，而近年公共財政支出中的老年福利支出和福利彩票支出根本無法滿足每年的實際需要。雖然“十三五”時期政府將總計投入2908億元，年均581.6億元，財政支持的力度明顯加大，年均增長18.2%。但是，公私合營下的養老產業還處于起步階段,截至2016年6月30日，我國養老產業的投資總額為1411億元，僅占公私合營模式下項目總額10.6萬億元的1.33%。［18］目前，很多的公私合營項目還處于項目的識別階段，能夠被執行的項目數量非常少。

隨著經濟的高速發展和群眾需求多樣化的變遷，公共服務市場化進程日益加快，國家也相應出臺了一系列的扶持政策，鼓勵民間資本社會資金進入公共產品和服務的供給領域，形成新型公共服務供給模式，為公私合作的領域擴大提供切實保障。PPP模式是市場經濟的產物，具有充分的競爭性和更高的效率，是政府體制與機制的創新。2015年，國家財政部、國家發改委和中國人民銀行聯合發布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，該意見指出了我國在醫療、養老、教育、水利、環境等公共領域采用PPP方式的必要性。2017年6月，國家發改委《關于印發〈服務業創新發展大綱（2017—2025年）〉的通知》中明確提出：全面放開養老服務市場，豐富養老服務和產品供給，加快發展居家和社區養老服務，建立以企業和機構為主體、社區為紐帶的養老服務網絡；支持社會力量舉辦養老服務機構，重點支持興辦面向失能、半失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機構，鼓勵規范化、專業化、連鎖化經營。此外，我國法律環境也不斷完善，出臺了諸如《抵押法》《擔保法》等法律以及PPP項目的政策框架等，這些都為PPP模式穩定運行提供了相應的法律環境。

我國公辦養老機構的改革試點工作于2014年初正式開始，旨在完善體制機制，創新養老行業發展模式，豐富服務內容以及更好地發揮公辦養老機構在保障基本養老服務中的必要功能和作用，使服務對象由保障性人群轉變為目標人群，從而提升養老產業的服務性、專業性和社會性。［19］其試點任務之一就是優化養老機構投資結構，拓寬服務范圍，增加社會養老服務供給。例如，浙江省通過4600多萬元資助資金吸引了16億元社會資金的投入，建設養老床位2.4萬張；安徽省合肥市民辦非企業單位“久久夕陽紅”多年來持續投入，己在3個城市興辦7所老年公寓，提供養老床位2000多張。［20］由此可見，社會資本參與養老機構建設已成為社會發展的需要。

從上述政策與社會實際情況可以得出，由政府獨立建設、經營的養老機構會面臨后期財政資金緊張和服務供給有限的局面，而由社會資本獨立承擔的養老機構又會面臨過高的前期投入成本，所以，政府與社會資本共同合作才是目前最符合現實的選擇。在PPP模式與協同治理下的養老產業以及公辦養老機構的改革中，我們必須關注新時代背景下PPP養老產業的一些困境。

一是社會資本的逐利性。公私合營模式下的養老產業可以滿足多種層次的老年人口需求，同時也是對現有傳統養老模式進行補充、改革和完善，有利于解決現有養老行業結構性失衡問題。但是，如果過度地追求養老行業供給多元化則可能會造成忽略低收入人群的養老服務提供，同時，也會造成我國沿海和中西部地區養老產業的服務供給差異過大。只有政府主導的公私合營模式，才能滿足既兼顧公平又提升養老行業供給效率的要求。

二是養老產業中護理人員的巨大缺口。由于保守的觀念和較低的工資水平，導致愿意從事養老產業的人數較少。目前，從事養老產業的人員絕大多數學歷偏低，很多人不是相關行業出身，而是由農村務工人員、下崗人員和志愿者等組成，從業人員整體素質與該產業所需要的人員素質不匹配，相關專業人員比較缺乏，難以給養老人群提供滿意合理的服務。根據胡祖銓在《養老服務業領域政府投資規模研究》一文中的模型推算，在“十三五”期間，我國每年新增護理人員的需求高達36.6萬人，這對我國的現狀提出了嚴峻的挑戰。

三是城鄉二元結構下的養老現狀。近年來，我國城鄉二元結構問題不斷突出。城市中的老人可以選擇在家庭、社區或者養老機構養老，但是，農村中的空巢、失能、獨居等老人的養老問題尤其嚴重，由于交通不便、經濟水平較低、信息相對落后等原因，老人無人照顧、護理、就醫不方便等是我國不少農村地區的普遍現象。相比較于城市居民普遍擁有養老保險，大部分農村老人并未被納入養老保險范圍。截至2013年，我國城鄉社區養老服務機構的覆蓋率為36.9%，其中城市的覆蓋率為75.4%，這凸顯了城鄉養老設施的發展不平衡。［21］智研咨詢發布的《2017-2022年中國公共就業服務市場專項調研及投資方向研究報告》顯示，截至2016年底，城市社區服務中心（站）的覆蓋率為79.3%，農村社區服務中心（站）的覆蓋率僅為14.3%，這些數據進一步說明了我國城鄉養老水平的二元發展現狀。

四是政策支持力度不夠以及相關法律缺失。養老服務作為一種準公共服務，其基本屬性決定了其具有投資大、資金收益率較低和資金回收周期長等特點。但是，一些政府部門出于政績的考慮和領導的更替，有可能造成過度追求政府部門的政績和自身的利益而忽略了社會資本方的資金投入和利益，這樣的行為很可能極大程度地降低了社會資本對養老產業的投入熱情。［22］在我國，PPP模式下的養老產業管理機構是屬于多部門交叉性管理的機構，由財政部、發改委、民政部、人社部和老齡委等部門聯合管理，但是，在項目的實際操作中，多部門的管理容易造成互相之間推諉和難以協調，最終影響項目執行的局面。［23］目前，我國的法律只涉及BOT模式的相關方面，而對PPP模式的規定卻沒有明確的法律規定，同時，對PPP模式下的養老機構建設方面也沒有相關法律的支撐，至今為止，我國僅有一些相關的政策性文件。

四、PPP模式養老產業的協同治理機制

國務院2015年發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》對公私合營模式進行了準確的定位，提出了“政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，堅持平等協商、互惠互利等原則，保障公眾知情權，建立政府、公眾共同參與的綜合評價體系”的要求。這意味著多元協調治理理念開始從理論層面進入實踐階段。基于我國目前公私合營模式下的養老產業研究，未來需要改變單一主體的治理方法和政策，按照跨主體的特點，從政府、企業和社會組織與民眾這三個平行的主體之間進行協同治理，建立跨主體的公私合營下的協同長效治理機制，該體系結構如圖1所示。

圖1 PPP模式下養老產業項目的協同治理體系

（一）PPP模式下養老產業項目多元協同治理的總體框架

為了更好地促進PPP模式下的養老產業項目發展，應該從政府與企業、企業與社會以及政府與社會這三條路徑，建立協同的發展機制，將多元競爭的模式應用到準公共物品的供給中，最終形成各個系統間合作與競爭的協同發展局面。

在有關PPP模式養老產業項目的協同治理體系中，各地政府需要將自身的PPP項目監督權讓渡給PPP項目跨部門監管機構，這個部門在具有監管權責的同時，還具有負責建立橫跨政府、市場與社會三個部門的多元協同治理體系的權力。

多元協同治理體系中既包括政府的項目監管人員，還包括來自企業和社會的相關行業專業人士。建立多元協同治理體系目的是為了實行政府部門的“管制分離”，以避免政府部門集決策和監管為一體的現象。在完善項目體系的同時，應該積極引入市場和社會力量的參與，提高項目的監管力度，從而提升項目整體的效率。

（二）公共部門與私營部門的協同機制

政府應該在多元協同體系下探索建立PPP模式下的養老產業項目綜合服務平臺。在市場作用的調節下，地方各級政府在該平臺上購買各種服務或者選擇合適的合作伙伴共同參與各種項目，如購買特定老年人群體的照顧護理服務，或者建立社區嵌入式的養老機構。私營部門在對當地老年人口狀況進行實地考察和分析后，設計符合當地需要的養老產業項目，政府給予土地優惠和各種政策上的幫助。私營部門合理的收益率是其參與項目與經營項目的動力，如果PPP養老產業項目未達到市場基本收益率，政府部門需要給予私營部門一定程度上的補貼；若私營部門的收益率過高，遠超市場基本的收益率，則政府需要重新制定養老服務的價格，合理定價滿足老齡人口需求。在PPP模式下的養老產業項目綜合服務平臺上，要收集大量有關養老產業和相關產業的合作項目案例，包括成功的項目和失敗的項目，做到及時更新項目的數據，目的是為了讓政府部門和私營部門的企業共享各種項目信息，提高項目的效率和服務水平。

（三）公共部門與社會監管部門的協同機制

公私合營的目的是為了風險共擔，利益共享，最終達到效率最高。公共部門把監管權力部分讓渡給社會監管部門則是對效率水平的有效保證。在將來的多元協同體系之下，公共部門應當鼓勵企業和社會專業人士組織參與PPP養老產業項目的全周期過程，在公共部門與私營部門項目的初始階段，企業和社會專業人士可以行使監管的權利，對項目的各方面進行監管，防止項目出現不合理的情況或者為項目提出更多的參考意見。為了增加企業和社會專業人士、組織的參加，政府需要提高社會組織的組成自由度及降低其組織成本，同時，通過制度手段給予這些組織合法地位并保障其行使相關權利，對于可以產生重要影響力的社會監管組織，政府可以以購買服務的形式提高其監管水平和效率。通過社會組織的參與，公共部門和私營部門的合作理念也可以更好地彰顯。社會組織通過自身的參加，可以提高其專業服務水平和組織能力。

（四）私營部門和社會組織的協同機制

社會組織作為PPP養老產業項目協同治理體系的重要組成部分之一，運用法律賦予的監管權利，結合自身的專業知識，對私營部門的設計、建設、運營等過程進行全方位的監管，積極探索可以優化的措施，為私營部門提供智力支持。通過社會組織的參與監督，使PPP養老產業項目的服務水平逐步規范化和標準化，為老年人群體提供多層次多元化的養老服務。與此同時，優質的服務可以通過社會組織的宣傳讓更多有需求的老年人去了解和參與，可以緩解某些項目的低入住率現狀，提高床位和相關服務的利用效率，從而有利于養老產業的發展。

五、基于協同治理的PPP養老產業政策建議

（一）建設良好的東方文化背景下的養老人文環境和制度環境

自古以來，我國就有傳統的尊老愛幼的美德。進入新時代，習近平總書記要求大力弘揚中華民族美德，其中包含了大量對長者尊重的內容，并身體力行尊老敬賢的傳統美德。無論是屬于儒家文化圈的日本還是新加坡，政府都對高齡老人在各個方面給予了全面的照顧和細致的服務。在日本，完善的護理保險法支持著居家養老和機構養老體系，其中大多數的養老機構使用委托運營模式即公私合營的模式進行運營，具有代表性的是橫濱市的藤尺項目。新加坡政府則成立了專門管理養老機構發展的專職機構，國會制定了《養老院管理法案》和《老人院法令》來規范養老機構的行為規范。同時，作為投資主體的新加坡政府承擔了所有項目的資金并且制定了給予社會資本雙倍退稅的政策。［24］當前中國正處于快速的社會轉型過程中，老齡化趨勢加快，政府更應該弘揚我國傳統的美德，建立完善的整個社會對老年人照顧的服務體系，為營造良好的公私合營模式下的養老環境樹立積極的形象。同時，政府要為養老產業提供制度方面的保障，提高養老產業從業人員的素質和待遇，盡可能降低養老機構的經營風險。

（二）構建醫養結合模式

當今社會有居家、社區和機構三種養老模式，但是這三種模式與醫療機構間往往是獨立運行的，三者與醫療機構之間的關聯度不夠高。比如老年人在醫院難以接受到良好的養老照顧服務，而在養老機構中又難以接受到正規醫生的治療，現實中醫療機構不能很好地與三種養老模式的優勢相結合。［25］構建三種養老模式與醫療機構統一的醫養結合的養老模式，是將居家、社區和機構養老三種模式與醫療機構融合到一個體系中的新型模式，彼此間協同發展，提高養老行業的服務水平和效率。

（三）出臺與創新相應的政府財政政策

政府應該通過給予相應的稅收減免和降低行業準入門檻來鼓勵社會資本積極參與養老產業，鼓勵社會資本重點發展規模化、連鎖化、護理型、醫療型的養老機構。例如，在稅收和養老產業土地使用方面給予一定的優惠，在稅收方面，減免增值稅、營業稅以及多種稅收的免征，水電氣等使用費按照居民生活價格收取，在土地方面可以給予行政劃撥土地或者低價出售、出租土地、對廢棄的工廠和學校進行改造利用等，同時，有條件的地方可以通過建立PPP專項扶持基金支持養老產業發展。由于老年人的收入較低且其自身具有特殊性，使得公私合營的養老產業難以帶來穩定的收入，所以政府部門需要建立完善的財政補貼機制。通過合理的投資回報機制來完善養老產業的投資回報效益，保證社會資本基本的資本收益率。比如，通過延長合同時間、貸款貼息等方式進行幫助，必要的時候給予社會資本一定程度的補貼；財政補貼從單純補貼養老產業的使用者向補貼使用者、建設者和經營者轉變。政府部門還需要對養老產業項目的建設、運營和服務進行全面的監管，以量化的指標衡量其硬件和服務水平，協助其提高行業效率。

（四）創新金融政策服務社會資本

在我國現有的金融體系中，民營企業的融資成本相對較高，而在PPP項目中，由于收益較低且具有不穩定性，難以滿足金融機構對項目的注重較高收益、土地抵押和政府擔保等要求。因此，PPP模式下的養老產業項目難以適應現有的金融融資體系。

變革目前的融資模式。國家開發銀行等政策性銀行需要起引領作用，為PPP養老產業項目積極提供貸款，在利率上給予一定的優惠。此外，政府也要將商業性質的金融機構引入參與相關合作項目，比如商業銀行、保險機構和私募基金等機構參與為PPP模式的養老項目提供債券融資。保險公司作為金融服務機構，可以為相關項目提供保險，幫助其轉移項目相關風險。政府和民間可以成立共同的PPP模式金融機構，對具有前景的PPP項目進行融資協助。國外的PPP項目除了包括銀行貸款，還包括資本市場貸款、國際銀團貸款、租賃公司等其他方式。［26］加拿大應用PPP模式的養老基金占其基礎設施總投資額的5%左右，大大高于國際平均水平的1%。［27］在我國，中國社會保險養老基金作為多元投資組合型基金，可以對PPP模式下合適的養老產業相關項目進行投資。

（五）推進“互聯網+”養老產業平臺的建立

基于互聯網融資的低成本、高效率優勢，互聯網平臺可以將合適的養老產業項目向公眾推廣，廣泛吸納社會資本參與，還可以不斷地征求各方人士的意見，形成一個科學有效的監督評價體系。將PPP與P2P相結合，將互聯網由單純的金融融資平臺轉為PPP養老產業項目的參與者，互聯網金融平臺也作為項目的咨詢方和服務方，更好地為投資者提供相關信息。P2P作為養老產業項目吸收資金的平臺，因為養老行業具有的公益性可以吸引更多人參加。同時，政府也需要建立互聯網融資機制，并對項目的建設、運營和服務等方面進行監管。

以居家社區養老為背景，融合互聯網思維模式，將最新科技融入到養老產業中來，建立老年人信息數據庫，運用大數據的思維分析老年人的情況。老年人將自己需要的服務通過手機選擇預約，攝像頭等視頻方式，將自己的情況和遠程的醫護人員進行溝通，同時，可以享受訂餐、聊天、心理咨詢、上門護理、緊急情況等多種服務。

（六）提升養老產業人才培養水平，制定養老產業標準

當前我國養老機構的從業人員整體素質較低，持相關證書的人較少，缺少專業的從業人員，難以給老年人提供標準化服務，因此，政府需要鼓勵當地的大學或者專科性學校開設與養老相關的老年人護理、養老產業經營、養老產業文化創意和老年人康復等市場急需大量人才的專業。在養老產業不斷得到社會需要和認可的演進中，從業人員的待遇也需要不斷地提高。預計“十三五”期間，我國年均對新增護理人員需求高達36.6萬人，同時政府需要承擔的年均護理人員培訓補貼也達3.66億元。預計從2021年到2030年，每年對新增護理人員需求達到43萬人，相應地，政府每年需承擔的培訓費用也達4.3億元；至2030年，我國的養老護理市場需求相關人員高達1354萬人。［5］因此，要努力提升養老產業人才的培養水平，科學制定養老產業標準，以便為老年人提供更加優質的服務。

（七）發展養老產業地產，延伸養老產業

作為PPP模式養老產業鏈上的重要一環，將居家社區的養老模式移植到養老地產行業中，通過地產+養老服務，結合當地的自然人文景觀和可租可售的地產養老模式，為老年人打造一個與自然和諧共生的優美環境，同時配備相關護理和醫療人員，滿足不同層次老年人的需要。目前，萬科、保利、遠洋等地產和華潤置地都對養老產業項目進行了開發，正式進軍養老地產行業。

（八）建立中央專門機構管理PPP養老產業，完善相關法律和監管機制

雖然財政部已經成立中國財政學會公私合作研究專業委員會進行專業的PPP項目分析，但是我國仍然缺乏管理日益壯大的PPP養老產業的國家層面的專門機構。如果國家成立專門管理機構勢必對PPP養老產業項目具有重要的推進作用，既可以對項目進行風險監控和管理，同時又可以更好地處理其中牽涉到各方利益的各種事項。從國際上的經驗來看，西方發達國家基本上都建立了相關機構管理并負責PPP養老產業項目，比如，美國的公私合作國家委員會、英國的財政部基礎設施局、澳大利亞的國家公私合作組等。這些國家的相關機構主要負責以下工作內容：相關PPP法律法規的制定和推進、PPP項目的統計研究和大型PPP項目的咨詢、審核與指導等工作。［28］

目前，我國PPP相關法律還不完善，一定程度上造成政府與社會資本之間的互相不信任，政府部門擔心社會資本難以完成合約，而社會資本則擔心政府部門的領導換屆和政策不持續性，PPP項目面臨較大的政策風險。［29］沒有完善的法律法規，監管就會變得難以執行。因此，目前急需對PPP模式下的養老產業建設的相關內容進行立法，同時，需要對《政府采購法》《合同法》等與PPP模式相關的法律進行修改和完善，從而對項目產生實質性的促進。

良好的監管機制是PPP模式下養老產業發展的保證，建立統一的監管機制體系，從行業項目的準入門檻、項目合同管理、運營成本、服務質量和價格等方面進行全方位的細致監督，最后對項目完成進行反饋與評價。

總之，我國是全世界老齡人口數量最多的國家，養老問題是一個涉及眾多老年人獲得感幸福感的重要的社會問題。面對我國養老產業的供需不平衡局面，政府積極的態度和不斷出臺的相關政策是解決此類問題的良好契機。新型養老產業作為我國的朝陽產業，不僅影響著相關從業者，更與每個國民有著不可分割的聯系。新時代，基于PPP模式和協同治理的養老產業必將迎來蓬勃發展。