重大疫情背景下農村地區應急管理研究

趙倩倩

摘 要：新冠病毒爆發后，黨中央高度重視，迅速部署，取得了重大勝利。但外防輸入、內防擴散的壓力不可忽視，補齊農村地區疫情防控這塊短板，對徹底打贏新冠總體戰，及未來應對類似疫情有重要價值。

關鍵詞：農村;重大疫情;應急管理;SWOT分析法

今年以來COVID-19新型冠狀病毒肆虐全球。這次疫情是新中國成立以來防控難度最大的一次突發衛生事件。面對疫情，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，習總書記更是親自動員部署，為堅決打贏疫情防控的總體戰、阻擊戰奠定了堅實的基底。當前，防疫取得了階段性勝利，但農村地區作為防控的薄弱環節和難點所在，補齊這塊短板至關重要。

3月10日，習總書記在湖北考察疫情防控工作時指出，“要改善農村醫療衛生條件，加強農村義務人員和基層干部培訓，提供必要的防護物資”。[1]而在這之前的3月6日決戰決勝脫貧攻堅座談會上，習總書記強調“新冠肺炎疫情對脫貧攻堅帶來新的挑戰，我們應克服疫情影響，凝心聚力打贏脫貧攻堅戰，確保如期完成脫貧攻堅目標任務”。[2]所以農村地區防疫，事關經濟社會發展大局。本文借助SWOT分析法，達到完善農村地區應急管理工作的目的。

一、概念界定及概述

1.SWOT分析法

它是專家韋里提出的strength（優勢）、weakness（劣勢）、opportunity（機遇）、throat（威脅）分析法，常用于企業管理。本文基于這一分析法，研究重大疫情背景下農村地區的應急管理工作，有助于為制定更加契合農村實際的防疫對策提供一定的價值信息，降低損害。

本文通過收集近三年來最新的研究文獻，參考安徽省政府工作報告、安徽省健康委員會官網公布的數據，對文獻進行分析甄別。

2.突發公共衛生事件

何為突發公共衛生事件？《突發公共衛生事件應急條例》規定“突發發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒、其他嚴重影響公眾健康的事件。”[3]可見重大疫情有高度的突發性、傳播性、破壞性，必須正確應對，堅決打贏疫情防控阻擊戰。

二、分析結果

1.優勢分析（Strength）

（1）農村地區的衛生服務水平不斷提升。以安徽為例，農村地區建立了政府主導、多部門參與的衛生服務體系，以及縣、鎮、村三級服務網，實現了縣域醫共體建設全覆蓋，建成緊密型醫共體137個，基層衛生服務能力逐步提升。在中心衛生院中已有83家創建成二級綜合醫院，181家完成一級甲等綜合醫院復審，群眾就地就醫更加便利。在社區衛生室建設管理上，我省建成了10個全國百強社區衛生服務中心，19家全國社區衛生服務示范中心，82家省級社區衛生服務示范中心。[4]此外，服務項目和內容也在不斷豐富。全省以縣為單位免疫規劃疫苗接種率達90%以上，2018年開展留守兒童健康體檢15.4萬人次，心理輔導10.8萬人次。這些舉措切實提高了農村地區的公共衛生服務水平。

（2）應急管理組織體系逐步完善。自疫情爆發以來，構建起了中央、省、市、縣四級應急管控體系。以南陵為例，為有效防控疫情，南陵縣成立疫情防控應急指揮部，負責轄區內應急管理工作。同時，各鄉鎮機構負責該鄉鎮轄區范圍內應急工作。鄉鎮以下村（社區）主要由村兩委、包片干部、村民小組長擔負工作：摸排返鄉人員、走訪重點人員、宣傳政策知識、檢查點值班等。逐步健全的管理體系維護農村社會有序運行，降低了疫情影響程度。

2.劣勢分析（Weakness）

（1）認識不足，意識不強。意識弱體現在三方群體上：一是部分農村群眾缺乏科學衛生知識，對疫情宣傳存在麻痹、大意、僥幸心理，認為不會波及自身，防范不積極主動，少部分人走親訪友、聚眾賭博;二是基層醫務人員面對疫情，初期習慣性地以重治療輕預防的思維開展工作，將新冠肺炎當作普通流感治理，防護措施沒跟進，缺乏警惕性和辨識度;三是少數基層黨政機關干部存在官僚主義思想，言行上攻擊檢疫人員，給疫情防控帶來不小阻力。

（2）防疫資源供應有限。疫情集中爆發，醫護人員短缺，農村衛生機構專業技術人員匱乏。再加上，新冠肺炎癥狀涉及呼吸系統、神經系統，還有一部分患者無明顯癥狀，所以醫護團隊在人員組建上跨專業、跨科室的要求較高，不少醫護人員處于高壓狀態，身心疲憊。此外，防護設施設備也不足。農村地區醫療機構設備老化陳舊，有些急需藥品儲備不足，應急能力有限。

3.機遇（Opportunity）

（1）政府重視，行動迅速。面對突如其來的疫情，各級政府始終把人民生命健康擺在第一位。以安徽省為例，省政府迅速成立了新冠肺炎疫情防控應急指揮部，1月24日啟動重大公共衛生事件一級響應。省領導帶隊分赴16個市督導疫情防控工作，2月份多次以“四不兩直”方式深入疫情嚴重地區實地督導防控工作。各市縣疫情防控指揮部及時公布確診及疑似病例信息，公布適時調整管控措施的通告。政府部門快速反應、主動作為給應急管理提供了良好的環境保障。

（2）法律政策環境改善。習總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議講話中指出“全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理系統”。[5]目前我國已建立起應急預案體系，包括《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》等，農村地區參照上級預案適度調整。此外有《中華人民共和國傳染病防治法》、《職業病防治法》等法規，涉及農村的有《關于進一步加強農村衛生工作的決定》等。在此基礎上，2月9日安徽省人大常委會審議通過了《安徽省人民代表大會常務委員會關于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，進一步明確了鄉鎮、村委會等的防控義務責任，為防控提供法治保障。

（3）熟人社會便于管控

農村地區相對封閉，常住人口比較固定，長期的鄉土熟人社會和相處模式，以自然村、行政村為單位的管轄范圍相對較小，村級干部與群眾相對熟絡，了解彼此，一旦農村群眾身體不適，村干部可以通過上門走訪、他人告知等方式盡早發現、盡早防護和救治。

4.威脅（Throat）

（1）銀發群體占比增加，應急管理壓力大。農村青壯年外出務工較多，常住人口多為老年人、未成年兒童，銀發群體占比增加，人口老齡化趨勢明顯。以安徽省為例，目前我省60歲及以上人口已達1159.7萬人，占我省總人口的18.34%，農村地區這一情況更是突出。而農村老人又多伴有慢性病，同時生活衛生意識差，缺乏疾病預防常識，智能手機等電子產品接觸少，對政府相關的防疫宣傳缺乏關注和了解，這些都給重大突發公共衛生事件的管理帶來較大壓力。

（2）公共衛生服務供需矛盾。隨著農村地區生活水平改善，群眾的生活方式、消費理念也在悄然變化。農村也有越來越多的人特別是一些返鄉就業創業的年輕人，他們受互聯網和現代化的城市生活方式影響，注重健康的生活方式、人居環境、疾病預防，對提高衛生服務水平的需求更加強烈，但目前不少農村地區衛生服務供給并不理想，特別是經濟不佳地區，矛盾更加凸顯。

三、改進啟示

這場新冠肺炎疫情是對我治理體系和治理能力的一次大考。后疫情時代待解決問題還有不少：如何處理好危機辯證關系，增強農村地區應急管理能力？基于SWOT分析結果，筆者認為應在充分發揮其優勢，抓住外部環境機會的同時，補不足、化威脅。

1.加強多級聯動監測預警

將預防端口前移是有效推進防控疫情的關鍵一步，對此應進一步織密重大疫情監測預警網絡。在中央-省-市-縣-鄉五級公共衛生信息網絡的基礎上，農村地區的監測預警工作主要由鄉鎮、村（社區）負責。鄉鎮政府要充分發揮大部制作用，加強重大疫情的信息管理，規范信息的收集、分析、統計、發布等工作，鄉鎮政府在縣級監測預警部門的指導下，為本轄區的疫情監測預警工作細化到各行政村一級。同時，村委會、居委會要結合本村實際擬定本自治范圍內的應急預案，并由衛生機構核實其真實性、有效性。加強多級聯動監測預警，保證信息的互聯互通。

2.化解供需矛盾，改善服務功能

增強公共衛生服務水平，深化城鄉公共衛生服務一體化改革。一是拓寬服務范圍和內容，要將食品安全、用水安全、傳染病預防等工作均納入服務內容之中;二是轉變重治療輕預防的傳統思路，注重農村疾病預防工作，特別對地方性疾病、常見慢性病、高傳播性疾病的防控要重視;三是重視農村老年人、流動人口的衛生服務，為留守老人等群體開展定期健康體檢，提供科學生活方式、合理用藥指導。

3.確保應急資源有效配備

應急資源主要分為兩部分：人力資源和物資資源。一要繼續加大農村地區的財政投入，并開展地市級以上的醫院對口支援鄉鎮衛生院工作，完善對口幫扶制度;出臺政策法規，在職稱申報、津貼補助、培訓深造等方面吸引醫護人才，滿足農村地區對公共衛生領域專業技術人員的需求。二要做好儲備管理工作。對應對重大突發公共衛生事件急需常用物資要及時登記，相關責任人要明確知曉物質的數量、種類、用途等;對于物資的分配使用要明確清晰、公開透明，消耗部分要及時補充跟進，提高儲備能力。

4.加大宣傳力度，提高防護意識

一是加強對農村群眾的突發公共衛生事件的宣傳教育，重點是通過手機客戶端、網絡等全媒體手段，向公眾進行正確的輿論引導，消除僥幸心理，做好權威信息發布，宣傳健康的生活方式、衛生知識，提高健康素養。二是將以人民為中心的發展思想落實到基層干部、專業技術人員的日常工作中，將崗位職責和績效納入其中，考核結果與工資待遇掛鉤，調動基層干部和專業技術人員工作熱情。

四、結語

后疫情時代，農村地區的應急管理工作應繼續完善，這完善之路或許艱辛漫長，但筆者堅信：在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，在“四個自信”的戰略支撐下，我們終將迎來這場大戰大考的雙勝利！

參考文獻：

[1]習近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時的講話.求是，2020年第7期

[2]習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話.學習強國，2020年3月6日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12942471533913226153&art_id=12942471533913226153&item_id=12942471533913226153&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage

[3]國務院.突發公共衛生事件應急條例.中國法制出版社，2011年1月8日

[4]安徽省衛生健康委員會，2018年基層衛生健康工作總結，2019-10-12

[5]習近平.全面提高依法防控依法治理能力健全國家公共衛生應急管理體系.學習強國，2020年2月29日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12400866447376741034&art_id=12400866447376741034&item_id=12400866447376741034&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage