小微企業政策性融資擔保體系建設的國際比較與經驗借鑒

孔麗娜 汪三琴

摘? ?要：2018年9月，國家融資擔保基金正式運營，標志著我國小微企業政策性融資擔保體系初步形成。但與主要發達國家相比，我國小微企業政策性融資擔保體系仍存在運作模式復雜多樣、政府出資不足、分擔風險比例較低、資金補充機制缺失、監管體系不健全等問題，導致其運行效果不佳，改善小微企業融資狀況效果不明顯。為健全我國小微企業融資擔保擔保體系，建議借鑒他國經驗，出臺簡化運作機制、加大政府出資比例和風險分擔比例、降低銀行授信風險、健全資金補充機制、完善法律法規與監管體制等政策措施。

關鍵詞：小微企業;政策性融資擔保;國際比較;啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.03.004

中圖分類號：F831? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2020）03-0033-05

一、我國小微企業政策性融資擔保體系建設情況的國際比較

（一）我國小微企業政策性融資擔保體系建設起步較晚

國外小微企業政策性融資擔保體系建設起步早，如美國、日本、德國從20世紀50年代，韓國從20世紀70年代，英國、法國從20世紀80年代開始建設小微企業政策性融資擔保體系。我國小微企業政策性融資擔保體系建設始于1993年，其后20多年各省市相繼組建政策性融資擔保機構和各類小微企業融資風險補償基金，總體發展緩慢。2018年9月，國家融資擔保基金正式運營，小微企業政策性融資擔保體系框架雛形才基本形成。

（二）我國小微企業政策性融資擔保機構主導作用不足

由于小微企業融資擔保費率與違約損失率嚴重倒掛，小微企業融資缺乏商業性擔保的生存空間，主要發達國家通常只有財政支持的政策性融資擔保機構為小微企業提供融資擔保。如美國由小企業管理局及其遍布全國各地的100多家分支機構為小微企業融資提供擔保;日本由政策金融公庫及分布全國的52家信用保證協會為小微企業融資提供擔保。我國小微企業融資擔保機構①數量多、且以民營為主，政策性融資擔保機構占比小。以融資擔保發展頂峰的2011年為例，國有控股融資擔保公司達1568家，每個省平均約50家，占比僅18.7%，個別省份這一占比更低，如廣東約5%②。

（三）我國小微企業政策性融資擔保機構資金使用效率較低

國外小微企業政策性融資擔保的資金放大倍數普遍較高，如日本信用保證協會的擔保杠桿率可達35—60倍。而我國小微企業政策性融資擔保因制度設置不完善，銀行合作積極性較低。截至2018年末，國家融資擔保基金為企業融資提供再擔保25245戶、金額為326億元，分別完成計劃目標的50.5%、69.9%，國家融資擔保基金使用率僅49.3%，擔保倍率不僅低于政策允許的15倍，也明顯低于國外，沒有發揮其撬動資金的作用。

（四）我國小微企業政策性融資擔保業務進展較慢

國外政策性融資擔保業務覆蓋范圍較廣，如美國小企業管理局與7000多家銀行合作實施小企業信用擔保計劃;日本中小企業信用保證協會提供信用保證的企業覆蓋率為37.5%、金額覆蓋率為14.2%;我國的國家融資擔保基金現與23個省級再擔保機構簽署再擔保合作協議，并與11家全國性商業銀行總部簽署銀擔合作戰略協議;截至2018年末，共為2.5萬家小微企業提供融資擔保，占全國已發生貸款業務的小微企業總數的0.1%，融資擔保金額僅占全國融資擔保額的17.5%。

二、我國小微企業政策性融資擔保體系建設進展較慢原因分析

（一）運作模式復雜多樣影響政策性融資擔保效率及推進進程

國外小微企業政策性融資擔保體系通常設1—2個層級，運作簡單、高效。如日本先由各地的信用保險協會為中小企業提供融資擔保，然后由政策金融公庫以信用保險方式，對信用保險協會提供風險補償;美國由小企業管理局代表國家，直接向銀行等金融機構發放小微企業貸款提供擔保;德國先由各州的擔保銀行為小微企業提供貸款擔保，然后由中央及地方政府提供再擔保。從我國情況看，小微企業政策性融資擔保體系層級多、鏈條長，通常由國家融資擔保基金、省級融資再擔保機構、市縣級融資擔保機構等3—4個層級組成。各省市政策性融資擔保機構建設進度、股權結構、制度安排各不相同，運行效率參差不齊。如廣東省再擔保公司通過參控股方式新建地市政策性融資擔保機構，按“0123”銀擔合作框架③開展業務;安徽省再擔保機構直接參股原有市縣政策性融資擔保機構，并按“4321”政銀擔合作模式①開展業務。

（二）政府出資不足削弱了對小微企業融資的增信力度

國際上政策性融資擔保機構的資金主要來源于政府，特別是中央政府。如美國中小企業信貸擔保計劃的資金全部來源于聯邦政府;日本政策金融公庫及其前身均由中央政府100%出資，信用保證協會資金9成以上來自地方財政及政策性借款，金融機構及社會團體捐贈占比僅4.5%、0.1%;韓國與日本類似，全國級的信用保證基金全部來源于中央財政，地方級擔保基金由政府和金融機構共同出資。從我國情況看，目前采取政府、金融機構、社會團體共同出資模式，但政府出資比例較低。如國家融資擔保基金首期注冊資本661億元，中央財政出資不足50%，占比僅45.4%，其余的由20家金融機構共同出資②。地方政府向政策性融資擔保機構或各項風險準備基金注入的資金也因財力各異而不同，如廣東各地市政府注資的旨在改善小微企業融資狀況的專項基金數量多、規模小，平均約2億元，與當地少則數百億元、多則數萬億元的小微企業貸款相比，其承保能力極其有限，直接影響了政府對小微企業融資的增信力度。

（三）政府分擔風險比例較低無法有效緩釋銀行對小微企業授信風險

世界主要發達國家的財政分擔60%-80%的小微企業信用風險，如美國政府分擔小微企業信用風險的75%-90%;日本中小企業信用風險的80%由政府分擔，其中約9成由中央財政分擔。從我國情況看，政府名義上承擔了40%的小微企業信用風險，但考慮到國家融資擔保基金中央財政出資占比不足50%，政府實際分擔風險比例僅30%。如安徽省政府直接分擔風險的比例約50%;廣東省小微企業信貸風險補償資金代償時，財政出資部分承擔的比例不超過代償總額的50%。可見，我國政府分擔風險比例明顯不足，對分散小微企業融資風險作用有限，銀行對小微企業授信風險依然較大、積極性不高。

（四）資金補充機制缺失弱化了政策性融資擔保機構持續擔保能力

世界主要發達國家的小微企業信用違約代償損失均由固定的財政預算撥款予以補充。如美國小企業局每年根據上年的補貼率向國會申請年度預算用以補貼;德國聯邦政府每5年對擔保銀行的擔保損失進行一次補償規劃;日本通過財政補貼、政策性借款補貼擔保損失，并設立收支差額變動儲備金;加拿大、奧地利小企業擔保機構的擔保損失也由政府財政補貼。從我國情況看，目前國家融資擔保基金只是原則性地要求建立多元化資金補充機制，并以財政出資為主，但沒有明確后續資金注入的頻率、來源、金額以及各方比例;而地方政府設立的融資擔保公司、各種小微企業融資基金，各地財政大都以專項資金方式一次性投入，也沒有對資本金和風險補償資金等后續補充作制度化安排，影響銀行對其持續擔保、代償能力的評價與認定。

（五）監管體系不健全阻礙政策性融資擔保機構發展

一是政策性融資擔保監管法律框架不完善。為建立健全政策性融資擔保體系，世界主要發達國家都制定了系列法律法規，如美國制定了《聯邦法典》《小企業法》《小企業投資法》等法律;加拿大頒布了《中小企業融資法案》;日本先后制定了《中小企業信用保險公庫法》《中小企業信用保證協會法》等法律。我國目前主要依據《融資性擔保公司管理暫行辦法》《融資擔保公司管理條例》等規范性文件對融資擔保進行指引，但都沒有明確擔保用途、風險分擔比例及風險監管，也沒有從制度設計上明確政策性融資擔保、互助性融資擔保和商業性融資擔保業務與監管方面的差異，對地方政策性融資擔保體系建設只有框架性的要求，尚未細化具體運營機制。

二是政策性融資擔保業務監管框架及主體職責不明晰。國外對小微企業政策性融資擔保業務的監管主體相對明確、單一，如德國成立了聯邦金融監管局，作為聯邦財政部的下屬機構對其進行監管。我國的監管主體是由銀保監會牽頭，由財政部、發改委、商務部、工信部、工商管理局、人民銀行等部委共同參與的部際聯席會議，各省市監管機構自行確定，主要由地方金融監督管理局負責監管，由地方財政、國資、工信、科技、商務、人力資源和社會保障等多個部門主管，這種監管體制下各部門的監管職責分工不明確，中央與地方監管銜接不順暢，難以監督、指導小微企業政策性融資擔保業務有序開展。如一些地區的省級擔保、再擔保機構的主管部門有國有資產保值增值要求，風險容忍度低，導致擔保機構不敢、不愿發展小微擔保業務。

三、我國小微企業政策性融資擔保體系建設的政策建議

（一）簡化運作機制，突出小微企業政策性融資擔保的主導地位

鑒于小微企業融資市場失靈及其融資擔保的準公共品屬性，我國應借鑒國外經驗，從頂層設計上理順、精簡我國政策性融資擔保體系，根據我國行政劃分構建國家級、省級和市級三個層級的政策性融資擔保框架，依次逐級提供再擔保，并將種類繁多的小微企業風險補償基金、專項資金歸并到對應層級的政策性融資擔保機構，統一制度建設，合力發揮政府增信作用，凸顯政策性融資擔保在小微企業融資擔保業務中的絕對主導地位;同時加快推動商業性融資擔保機構轉型，促進政策性和商業性融資擔保機構差異化發展，實現小微企業融資擔保市場出清。

（二）加大政府出資比例和風險分擔比例，降低銀行授信風險

一是加大政府對政策性融資擔保機構的資金支持力度。借鑒國家級融資擔保機構均由政府全額出資的國際通行做法，中央財政要加大對國家融資擔保基金的出資比例，上級政策性融資擔保機構通過股權投資等方式對其下級進行資金支持，考慮到欠發達地區財力有限，須適度調增其上級政策性融資擔保機構持股比例。二是增加政府風險分擔比例，提升銀行合作積極性。借鑒國際經驗，政府總體分擔風險分擔比例需達60-80%，不同層級政府分擔比例可參考財政收入分配比例，并向欠發達地區適度傾斜。

（三）進一步完善政策性融資擔保機構資金的長效補充機制，提升其可持續承保能力

借鑒美國經驗，根據上年補償率計算當年需補充的額度，再參照擔保基金出資比例進行分攤，其中由各級政府承擔部分應納入年度財政預算;也可借鑒日本、德國經驗，向政策性銀行申請低息貸款或發行專項債券補充基金。此外，還可建立保投聯動機制，通過取得企業股權并分享企業高速發展帶來的收益，以此補充開展小微企業融資擔保的代償損失。

（四）完善法律法規與監管體制，促進業務規范化發展

一是針對政策性融資擔保體系建設進行專門立法或制定規范性文件，對其資金來源與用途、風險分擔、風險補償、資金補充、運作模式等進行明確規定，使小微企業政策性融資擔保體系運轉有規可循、有法可依。二是建議由財政部門作為小微企業政策性融資擔保的主管部門，或借鑒美國做法組建具有綜合協調能力的小微企業管理部門，由銀保監會主導對其業務進行監管。三是制定小微企業政策性融資擔保績效考核激勵辦法，不僅對政策性融資擔保機構扶持小微企業數量、放大倍數、擔保費率等效果指標作出明確規定和獎補安排，還要對銀行參與情況進行考核、獎補。

（特約編輯：何志強）

參考文獻：

[1]中國融資擔保行業協會.中國融資擔保行業發展報告（1993—2014）[M].北京：中國金融出版社，2015.

[2]謝日華.廣東省中小微企業政策性融資擔保體系構建問題研究[D].南昌：江西財經大學，2017（6）.

[3]吳明璽.世界各國中小企業信用擔保制度的經驗及對我國的啟示[J].世界經濟研究，2014（7）.

[4]本智之.日本中小企業政策性金融及其對中國的啟示[J].國際金融，2015（11）.

[5]顧海峰.制度性金融創新與我國中小企業融資擔保體系發展研究[J].南方金融，2012（3）.

[6]劉孟飛.美國、德國和日本擔保業發展及對我國的啟示[J].財務與金融2013（4）.

[7]溫信祥.日本中小企業信用擔保體系及其啟示[J].武漢金融，2013（1）.

[8]李俊，張煒，王光.德國擔保銀行業的發展及啟示[J].國際金融，2012（3）.

[9]劉社芳.美國擔保行業發展對我國中小企業的啟示[J].西南金融，2012（8）.

[10]文海興，張銘，許曉征.韓國信用保證體系及其啟示[J].中國金融，2011（21）.

[11]石巖.國外中小企業融資擔保體系及對我國的啟示[D].保定：河北大學，2010（5）.

[12]中國財政部金融司.國家融資擔保基金運行成效初顯[EB/OL].[2019-02-17].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/17/content_5366357.htm.

[13]中國證券網.國務院推廣安徽擔保模式，加強政府性融資擔保公司考核[EB/OL].[2016-08-05].http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201608/t20160805_5028672.html.