“三治融合”視域下鄉村治理規則的重建之道

張磊

[提 要]隨著人口流失、共識消解以及秩序失范等鄉村社會問題不斷加劇，原有的鄉村治理規則備受考驗，并逐漸陷入了一種失語困境，即內生性規則的認同離散與效力式微、建構性規則的文本缺失與執行異化、規則之間的立場對峙與價值分歧。“三治融合”背景之下，其內含的規則理性日益凸顯，表現為以公共性為核心的價值理性、以有效性為核心的工具理性以及價值理性與工具理性的統一。重建鄉村治理規則必須從達成公共規則共識、重構治理規則體系、重塑規則規制效力等方面入手，進而契合“三治融合”的鄉村治理體系。

[關鍵詞]鄉村治理;規則失語;三治融合;公共性;有效性

經濟社會轉型背景下，鄉村治理迎來了新的機遇，同時也面臨著新的挑戰。黨的十九大報告指出：要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系[1]。相關實踐也表明，以自治、法治與德治為基礎的“三治融合”已經成為鄉村治理現代化的路徑之選，是實現鄉村振興的有力保障。以此為導向，在鄉村社會中規制出一個與之相適應的共治秩序自然成為了現實所需。而隨著中國傳統農村基層治理中的“主體到規則的轉向”進一步體現在理論研究層面[2]，關于如何建構起符合治理現代化需求的治理規則并確保其行之有效，成為了當前推進鄉村治理現代化的當務之急。

一、鄉村治理實踐中的規則失語

回顧中國基層社會秩序的變遷歷程，不難發現：傳統基層社會秩序既帶有渾融于國家權力體系的體征，也兼具一種自發自治的屬性[3]。由此來看，鄉村基層社會秩序也有賴于兩個維度的力量進行構建：一是內生性的自治力量，主要包括鄉村社會的村民以及各種民間團體;二是主動介入的國家力量，主要通過基層行政組織以及國家層面的政策、制度等載體實現入場。更進一步來看，正如學界所洞察到的鄉村基層治理“主體到規則的轉向”這一事實，治理規則逐漸成為了構建鄉村秩序的重要行動準則，即建立在血緣、人情、倫理基礎之上的內生性規則，以及帶有國家符號印記的建構性規則。而隨著經濟社會的變遷，鄉村公共事務的愈發復雜使得既有的治理規則也陷入了困境，總體上表現為內生性規則與建構性規則的雙重失語以及規則之間的掣肘。

（一）內生性規則：認同離散與效力式微

傳統鄉村社會中，鄉村社會秩序主要依靠村規民約和家法族規進行調解和維護[4]，它們構成了傳統時期鄉村社會的內生性規則體系。通過地緣關系與血緣關系的共同維系，內生性規則獲得了來自社會層面的支撐，其規制效力也得到了充分保障。然而，隨著鄉村社會被卷入到日益高漲的市場化與城鎮化浪潮之中，不斷加劇的人口流動使得鄉村社會從封閉轉向了開放，關系疏離、人情淡薄、行為失范等特征也逐漸取代著傳統禮俗社會的面貌，原本的倫理道德與規則意識也逐漸淡化，以之為基礎的內生性規則也失去了其生存土壤。在舊的秩序解構而新的秩序尚未穩固的過渡時期，內生性規則陷入了一種式微境地，主要表現在：一是規則認同的離散。就返鄉群體而言，逐漸內化于心的市場準則與城市生活規則與原有的鄉土規則意識之間產生了難以彌合的張力。在多種規則的互動與博弈過程中，生發于新的經濟社會背景之下的治理規則占據了上風，而帶有典型傳統意味的內生性規則逐漸失去了社會認同。二是規制效力的弱化。以廣受關注的農村征地拆遷問題治理為例，一方面是傳統的說事調解規則呈現出效力弱化的趨勢，其將問題就地化解的能力大大削弱;另一方面，相關問題的治理轉而需要以國家補償、政府安置等方式加以應對，問題得到有效解決的同時也不免增加了鄉村治理的成本。

（二）建構性規則：文本缺失與執行異化

內生性規則是基于長期的習慣性與經驗性積累而自主成長起來的，體現出自下而上的邏輯，而建構性規則是以國家統治的需要為出發點建構起來的，遵循自上而下的邏輯，其規則實踐體現出典型的“國家嵌入社會”的特征。與內生性規則依賴于非正式制度相同，建構性規則欲行之有效也是以自上而下的科學制度設計為前提的。受制于認識上的局限性以及時間上的滯后性，正式制度往往存在著體系不完整、前瞻性不足以及功能性缺陷等問題，進而阻礙了建構性規則在鄉村治理中的效力發揮。由此，建構性規則在鄉村秩序調節中呈現出一種形式上與事實上的雙重缺席狀態：其一，規則文本上的缺失。建構性規則往往以政策、法律等正式制度的形式而存在，文本呈現上的完整與否直接決定了其規則效力的高低。就目前來看，鄉村基層制度體系嚴重滯后于治理現代化的具體要求，系統性、規范性、針對性以及創新性存在明顯不足，難以應對鄉村社會中的復雜現實。其二，規則執行中的異化。要發揮出建構性規則的效力，首先在于規則的順利“入場”，即獲得村民的主動接納與廣泛認同。而現實是，新時代的村民愈發體現出“經濟人”的特征，往往會根據自身的經濟利益最大化需求對國家政策與相關制度進行選擇性與策略性的接納，而這無形之中就給政府的政策宣傳與基層執行造成了巨大壓力。以秸稈焚燒禁令為例，基于“生態宜居”的政策目標引導，即使在政策宣傳階段獲得了村民的初步接納。但是，一旦環境治理的長遠利益與農民生產成本之間產生了明顯的利益損耗，禁令執行就難免異化為偷燒、轉移等消極行為。

（三）規則之間：立場對峙與價值分歧

如上所述，內生性規則生發于鄉村社會內部，其鄉土化的本質決定了其社會的立場。與之相反，建構性規則因其鮮明的國家建構特征而傾向于一種國家的立場。當前，鄉村社會中的人口流失、共識消解等社會問題日益突出，鄉村社會秩序也隨之陷入了一種失范境地，鄉村治理現代化嚴重滯后于國家治理現代化的總體進程。由此，鄉村治理規則之間的張力愈發明顯，規則之間的屬性差異也逐步演變成為了一種國家與社會之間的立場對峙，主要表現為：內生性規則傾向于以社會化的柔性治理方式化解鄉村社會問題，旨在維持鄉村社會的內生秩序與鄉土底色;而建構性規則傾向于以國家介入的方式有力地消除鄉村治理現代化進程中的阻滯因素，主要目的在于適應國家治理現代化的總體要求。而基于這種立場上的差異，不同的治理規則在價值上也產生了分歧，即傳統與現代、人情與法治、軟治理與硬治理等價值訴求方面的二元對立。總之，因為兩種不同屬性的治理規則在立場上的差異以及價值上的分歧，嚴重阻滯了其“規則合力”在鄉村治理實踐中的效用發揮。

二、“三治融合”內含的規則理性

基于“三治融合”的鄉村治理體系構想，其內在的科學性與引領性使得合作共治成為確保鄉村社會“治理有效”的科學路徑。多元主體共在的治理場域中，良性運作的共治秩序是“治理有效”的重要保障，而多重治理規則之間的互動與整合又是維護共治秩序的關鍵[5]。由此可見，“三治融合”以及與之相適應的共治秩序都蘊含著構建一套新的治理規則體系的現實需求，從而回應當前鄉村治理實踐中的規則失語困境。而究其實質，這種需求追求的是一種公共性與有效性的統一，內在地與馬克思·韋伯所主張的理性價值觀達成了一致，即價值理性和工具理性的融合與統一。

（一）以公共性為核心的價值理性

從本質上來看，與內生性規則和建構性規則基本一致，“三治融合”相對應的新的治理規則進一步表現為以自治規則、法治規則和德治規則之間的互動與整合。從價值層面進行審視，這種基于互動與整合的規則構建內在地體現出一種“公共取向”，具體表現在公共精神與共治理念兩個方面。一方面，需要一種鄉村公共精神。無論基于何種治理背景，公共精神一直以來都是實現鄉村善治必不可少的驅動力量，其實質在于倡導和塑造一整套“為公”的價值觀、利益觀與基本信念。對于推進“三治融合”的治理實踐而言，重拾鄉村公共精神無疑提供了基本的價值引導與精神動力。同時，還需要一種共治理念。某種程度上，實現鄉村善治就是協調好多元主體在鄉村治理實踐中的共治關系的過程。而共治關系的協調首先在于塑造出一種基于自治、法治與德治“三治融合”的共治理念，以此與公共精神共同發揮出其價值層面的指引與規范作用。由此可見，“三治融合”不僅是對治理主體、治理方式以及治理思維的整合，從根源上看，更是在治理規則意識上的一次全面革新與整體重塑，由此彰顯出一種以公共性為核心的價值理性需求。

（二）以有效性為核心的工具理性

“治理有效”作為鄉村振興戰略的重要目標之一，是實現“三治融合”的鄉村治理現代化的重要保障。從過程來看，治理有效與治理規則緊密相關，治理規則在治理實踐中的在場能夠有力保障治理有效這一目標的實現。因此，對于治理規則實踐成效的期待實際上表現出一種與價值理性需求相對應的工具理性需求，其宗旨在于追求治理規則與治理結果的有效性。這種以有效性為核心的工具理性需求主要涉及到規則在場與規制實踐兩個環節。其一，需要確保規則在場。規則在場是從規則體系的建構層面來說的，一方面是規則體系在結構上的合理性，即將不同性質的治理規則進行有機組合，形成融合性的治理規則體系;另一方面是規則體系在功能上的完整性，即凸顯不同性質的治理規則在自治、法治與德治等維度的功能優勢。其二，需要引導規則實踐。規則實踐突出的是治理規則的執行策略，一是要以鄉村治理的具體情境為出發點，基于“過程-事件”的思維進行一種積極的策略性執行;二是要確保治理規則在政策執行、項目實施以及資源分配等公共事務治理中發揮出應有的規制效力，進而通過治理規則的完善與執行進一步引導并規范多元主體的行為，營造出與“三治融合”相適應的共治秩序。

（三）價值理性與工具理性的統一

價值理性與工具理性是社會學家馬克思·韋伯在分析人類社會活動時提出的一組對生概念，在他看來，二者的雙重作用共同孕育出了一種“理性的吊詭”[6]。社會理論家尤爾根·哈貝馬斯也以此為基礎，進一步提出：對于社會行為進行判定不僅要基于工具理性謀求其目的上的有效性，還應該基于價值理性尋求社會行為的規范性與公正性[7]。對于構建現代化的鄉村治理規則體系而言，價值理性主要關乎于治理規則內在的公平、正義等價值內涵，即治理規則的公共性;而工具理性則重在體現治理規則的現實目標，即治理規則的有效性。一言以蔽之，治理現代化的背景下，鄉村治理不僅謀求實踐中的治理有效，而且更加注重有效性與公共性之間的平衡。由此可見，三治融合內含的規則理性實質上是追求一種價值理性與工具理性之間的統一，通過二者在結構-功能上的融通與互補進而確保治理規則的全面理性，既凸顯與公平正義相關的出發點問題，又重視與產出、效率有關的落腳點問題。

三、兼顧公共性與有效性的規則重建

基于“三治融合”內含的規則理性的價值引領，兼顧公共性與有效性成為了鄉村治理規則重建的現實要求與未來指向。從鄉村治理規則的基本構成與建構流程來看，其重建主要涉及到三方面的內容，即規則意識的重建、規則體系的重構以及規制效力的重塑，其重點分別在于整合多元規則理念、完善基層制度設計以及優化規則執行機制。

（一）整合多元規則理念，達成公共規則共識

首先，充分挖掘鄉村社會既有的自治資源，重塑村規民約的村民認同。自治在鄉村治理中處于基礎地位，這決定了我們需要重新審視與評估村規民約之于鄉村社會秩序的規制效力。一方面，要通過政策激勵、社會動員等方式充分調動村級組織、民間團體、鄉村精英等內生性自治主體的主動性與積極性，并依托其裹挾的治理資源進一步釋放其在“吸納-聯結”與“示范-帶動”等方面的優勢;另一方面，要借助集體生產、村民選舉、文化服務、治安維護等形式多樣的自治實踐營造全方位的公共交往，由此進一步拓展村規民約的作用空間，進而增強村規民約在農村基層的社會認同。

其次，推進法治在鄉村社會的深度下沉，營造出良好的法治氛圍。作為法治化進程的主導者，立法部門應該加強“三治融合”相關法律制度體系的建設。以此為基礎，通過參與式、案例式等普法新形式進一步拓寬普法渠道，依托現代化的傳媒技術和品牌化的普法活動構建“線上+線下”整合性普法模式，積極探索大數據等技術在公共法律服務領域的應用。與此同時，還要通過法律知識培訓、專業人才輸送等方式打造一支法治思維、法治信仰以及法治能力全面均衡發展的基層法治干部隊伍。

最后，承接鄉村傳統文化資源，重建鄉村社會道德體系。鄉村傳統文化是鄉村社會道德體系的天然土壤，鄉村傳統文化的傳承與創新是培育鄉村社會道德體系的重要抓手。一方面，要依托鄉村振興的戰略支撐優先發展農業經濟生產，在構建現代化農業的產業體系、生產體系與經營體系的過程中傳承和發展農耕文明，重拾農耕文明所倡導的應時守則、勤勞致富、互幫互助等傳統文化內核;另一方面，以社會主義核心價值觀為引領，以公共文化服務的多元供給為保障，積極開展移風易俗行動，塑造出文明的鄉風、良好的家風與淳樸的民風。

（二）完善基層制度設計，重構治理規則體系

一方面，要進一步釋放制度優勢，創新鄉村基層制度體系。重構治理規則體系的關鍵在于制度設計，制度設計具有總攬全局的作用。因此，首當其沖的應該是進一步發揮人大制度的優勢，在各級人大常委會的領導下加強立法、議案等環節的審查與督辦力度，完善從中央到地方的土地產權、農資管理等涉農法規的訂立與制度安排。此外，還需要進一步創新和完善包括干部駐村制度、聯村制度、協商民主制度、鄉賢議事制度等在內的基層制度體系，這是重構鄉村治理規則體系的制度保障與基礎所在。

另一方面，要進一步修訂村規民約，重構鄉村治理規則體系。村規民約是調節鄉村社會秩序的內生性規則，具有基礎性的作用，與時俱進的修訂與完善是保障其體系完整的重要手段。首先，保留和傳承廣為村民認同的傳統村規民約的精華，深入挖掘和重新釋放其蘊含的集體智慧與治理思想。與此同時，進一步結合經濟社會變遷帶來的新情況、新問題、新觀念，通過村民大會、民主協商的形式和途徑將新的行為準則、新的道德標準等納入到規則體系當中，并充分發揮村干部、新鄉賢等鄉村能人在村規民約的修訂與完善中的主體作用。

（三）優化規則執行機制，重塑規則規制效力

第一，規范制度運行機制，保障和提升鄉村治理規則的合法性。治理規則在執行中的實際效力與制度運行機制緊密相關，這也關系到治理規則在鄉村治理場域中的合法性。在制度運行過程中，一是要注重對于非正式制度與正式制度之間的邊界區分與權威融合，這實質上也是在內生性治理規則與建構性治理規則之間進行權限界定、有機組合與效力整合;二是要綜合使用制度化、合法化以及權威化等各個途徑，通過還權、授權與放權等各種形式明確制度及其確立的權力在各層級、多主體之間的科學配置。

第二，創新執行主體與執行方式，提升治理規則體系的基層滲透力。提升規則執行效果首先在于規則執行主體的轉換。就規則執行主體而言，要從單純地依賴于村干部轉向依靠村干部、致富能人、返鄉精英以及民間團體等多元主體，進而保障治理規則在鄉村社會的落地。就規則執行方式而言，應該根據具體的事件及其利害關系，綜合運用民間調解、道德示范與援引法律等自治、德治與法治相結合的方式應對鄉村治理實踐中的復雜矛盾。

第三，強化執行結果的評估與反饋，保障治理規則體系規制效力的可持續性。鄉村社會秩序的長期穩定與鄉村治理規則的持續作用直接相關，而對規則執行結果的評估與反饋有利于保障其規制效力的持續發揮。在規則執行結果的評估與反饋中，要充分發揮基層黨組織的領導作用，依托村務監督委員會進一步吸納監督主體、落實結果評估、拓寬反饋渠道，以村務公開為前提、村民參與為保障、“一事一議”為形式，保障治理規則體系規制效力的可持續性。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（01）.

[2]狄金華，鐘漲寶.從主體到規則的轉向——中國傳統農村的基層治理研究[J].社會學研究，2014，（5）.

[3]周慶智.中國基層社會秩序變遷及其建構涵義[J].華中師范大學學報（人文社會科學），2018，（1）.

[4]張良.鄉村公共規則的解體與重建[J].浙江社會科學，2016，（6）.

[5]張文顯，徐勇，何顯明等.推進自治法治德治融合建設，創新基層社會治理[J].治理研究，2018，（6）.

[6]（德）馬克斯·韋伯.經濟與社會（第一卷）[M].上海：上海人民出版社，2010.

[7]（德）尤爾根·哈貝馬斯.交往行為理論：第1卷[M].法蘭克福：蘇爾坎普出版社，1981.

[責任編輯：熊文瑾]