當前基層治理中存在的問題及其因應之道

孫輝

[摘 要]作為城市治理的末梢和基礎，基層治理要求主體多元化、過程協商化、資源廣泛化、結果持續化、約束公約化。但從當下的實踐看，基層治理在上述五個方面都還存在著主體單一、協商不夠、資源來源不廣等問題。為了提升基層治理的能力和現代化水平，工作主體上要更加注重發揮社區居民的主體地位，工作過程上要更加注重雙向的溝通協商，資源來源上要更加注重各方統籌，工作持續性上要更加注重建管治并舉，約束機制上要在法治和德治基礎上，更加注重以約而治。

[關鍵詞]基層治理;問題;因應之道

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。習近平總書記在上海楊浦濱江考察時指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?；鶎又卫硎巧鐣卫淼哪┥?，是城市治理的基礎，國家治理現代化離不開基層治理的現代化。近年來，上?；鶎由鐓^圍繞創新社會治理做出了許多積極而有益的探索實踐，也取得了不少可復制、可推廣的經驗做法。但對照十九屆四中全會的要求，對照人民群眾的需求和社會治理的內在要求，基層治理的“實然”與治理內在要求的“應然”相比，還存在問題和不足。文章在厘清與治理有關的基本概念和內涵的基礎上，分析當前基層治理中存在的問題和不足，并提出相應的對策建議。

一、何謂基層治理

要弄清基層治理，首先要理解“治理”的內涵。廣義上來說，“治理”有兩個層面的含義：第一個層面就是“統治”加“管理”的簡寫，這個意義上的“治理”早已存在，其含義包括統治、整治、管理、管治的意思;第二個層面的含義，是國際社會科學界從上個世紀90年代提出的一個新的理論范疇，對應于“統治”。①就其本質特征而言，很多學者和機構都對治理進行過定義。比如治理理論的主要創始人之一詹姆斯·羅西瑙認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序 。②聯合國全球治理委員會認為，治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。治理有4個特征：（1）治理不是一種活動，而是一個過程;（2）治理不以支配而以調和為基礎;（3）治理同時涉及公、私部門;（4）治理并不意味著一種正式制度，更有賴于持續的相互作用。③社會治理則是治理理論理念、方式方法在社會領域的應用和體現，而基層治理則是社會治理在城鄉社區的應用和體現，城市的社區治理、農村的村落治理，都屬于基層治理范疇。綜合上述理論，可以把“基層治理”理解為：基層治理對應傳統的基層管理，就是基層各利益相關者在社區工作實踐中，為了實現一個目標或者解決存在的問題，相互之間充分溝通、廣泛協商，達成共識、解決問題的過程或實現的結果?；鶎又卫碛腥缦绿攸c：

1.主體多元化

基層治理是“大合唱”不是“獨角戲”?！稕Q定》提出的“28個字”的社會治理體系中，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”這16個字都是講工作主體的 。按照公共經濟學的劃分，支撐一個社會運作的事務（物品）有三類：公共事務（物品）、私人事務（物品）以及介于公私之間的混合事務（物品）。涉及基層社區的事務（物品），既不像是純粹私人的事務（物品）比如面包、衣服、購物、理發等，由群眾按照等價交換原則自主決定;也不像純粹的公共事務或物品如國防、外交、治安等，由國家通過強制征稅的職能予以實現，往往介于公私之間，涉及不止一個利益主體如小區道路停車、樓道堆物清理、加裝電梯、車棚改造等，都不是一家一戶的事情，也不應是政府單一主體的事情，需要政府與社會、市場各類主體發生更為密切的聯系，形成多元共治的格局。

2.過程協商化

從治理的內在要求看，眾人的事情需要眾人商量。統治和管理往往帶有強制性，而治理則倡導合作、對話、協商。在人類歷史長河的一個相當長時期，作為統治主體的國家具有強制力，甚至壟斷了對暴力的合法使用;而在治理體系中雖不能完全排除強制，但體現更多的是平行的權利關系，故而更多要靠合作，而不是靠強制命令。所以根據治理理論，要在主體多元化的基礎上，實現治理過程的民主化，不是單方面的行政指令，而是以協商為基礎的決策、執行、反饋機制。

3.資源廣泛化

基層治理所需資源既不是單純依靠市場機制獲取，也不是單純依靠行政機制獲取，而是各種機制和各種資源的揉合，尤其是在當下街道財力有區級保障的前提下，更需要發揮財政投入的杠桿效應，最大限度撬動方方面面資源的投入。從橫向看，需要整合政府、市場和社會的資源;從縱向看，有市級資源、區級資源、街道資源、居委資源、居民資源、轄區單位資源、社會組織資源等，資源來源無論來自哪個單一一方，都難以實現基層的有效治理。

4.結果持續化

一定意義上，行政機制和市場機制強調的都是效率，其區別在于：行政機制靠令行禁止，市場機制靠等價交換;但社會領域不能靠行政命令和等價交換以求效率，需要通過協商溝通以求長效和持續。比如對于涉及基層的項目建設，治理需要更加強調規劃——建設——管理的系統考慮，不能重建設輕管理;再比如對于社區管理，治理強調標本兼治，而非運動式執法，否則就會陷入行政化的管理慣性，容易出現治理——回潮——再治理——再回潮的循環往復。

5.約束公約化

黨的十八屆四中全會指出，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。規范和約束我們行為的道德和法律。法律是剛性的，需要國家強制力;道德是柔性的，依靠個人內省和自覺，上面述及的民約、公約則是介于法德之間，剛柔并濟。治理就是要將充分協商、達成共識的內容用書面形式固定下來，成為大家共同遵守的規約，形成法律與道德之間的一種約束。

二、當前基層治理中存在的問題

1.從工作主體上看，政府主導有余，而市場和社會參與不足

社區建設離不開黨和政府的引領和支持，但絕對不是政府單方面的行動，如此則是以治理之名陷入管理甚至控制之實，就會造成社會成員的依賴性，影響社區建設的可持續性。近年來，由于各級政府公共財政相對充裕，再加上項目實施過程中過于追求效率，進而在基層治理中有政府大包大攬的傾向，而居民往往擁有“太多的權利，太少的責任（too many rights， too few responsibilities） ”，在事關自身的社區公共事務如美麗家園、小區停車矛盾、垃圾分類等中，往往更多做“裁判員”，而不做“運動員”，成為消極的觀望者和積極的批判者。

2.從工作過程上看，從上到下行政化推進有余，而雙向溝通協商不夠

沒有參與感就沒有獲得感。而有效參與則內含“簡單事情復雜化”的邏輯，行政機制卻傾向于“復雜事情簡單化”④，其內在邏輯對自下而上的溝通有所排斥?；鶎又卫怼氨仨毞钚羞^程主義的導向。以目標和效率為導向的治理往往導致良性互動的喪失?！雹菰诨鶎又卫淼木唧w實踐中，比如美麗街區、美麗家園，從設計到建設，往往成為基層政府單方面行動，行政化的色彩比較濃厚。 在美麗家園建設過程中，因在程序上未有效征詢居民意見就縮減綠化、大件建筑垃圾集中堆放點、釋放停車位等，也經常招致居民投訴。這種降低雙向溝通協商以追求效率的導向，影響了工作效率和老百姓的獲得感。居民區自治基金項目和黨組織服務群眾專項經費在使用過程中，這種情況也較為普遍。

3.從資源來源上看，公共資源投入多，而社會資源尤其是居民資源投入不夠

一方面，從面上需求看，存在基層治理對資源的需求無限與政府資源投入有限的矛盾，隨著2019年以來公共財政收入因大規模減稅降費以及宏觀環境變化增幅明顯下降，供需之間的矛盾會更加突出;另一方面，從具體事項看，又存在政府資源投入過多，因“集體行動的困境” 導致社會資源投入不足的問題。比如美麗家園建設，本該由居民投入的部分，也以“墊資”的方式由公共財政投入;還有一些智慧社區項目，無論是屬于純公共部分的市政道路，半公共部門的小區出入口，還是純屬私人物權的小區內部的信息化設施，也都由公共財政包攬。這不僅影響公共財政的公平性，而且會使公共財政投入無法可持續，且容易產生擠出效應，抑制市場和社會資源的投入。

4.從工作持續上看，前期的建設改造投入有余，而改造后的管治投入不夠

2019年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r強調，要提高城市治理現代化水平，統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態等各方面，發揮好政府、社會、市民等各方力量⑥。但在基層實踐中，往往存在重視前期的建設或改造，而對后期的管理考慮不夠、投入不夠，主體責任也不明確，導致“建設改造——破舊損壞——再建設改造”的循環往復，難以持續。 特別是美麗街區、美麗家園、“三微治理”（樓棟微整治、空間微改造、景觀微更新）等硬件建設項目，都存在這方面的問題，前期由政府大包大攬投入，但在項目謀劃時，沒有考慮如何保障后續管理的人、財、物，管理主體責任如何劃分，最后不得不由政府托底，即便有所考慮，但由于落細落實不夠，也很難落地實施 ，很容易陷入上面提到的循環。

5.從約束機制看，以法而治和以德而治有余，而以約而治不足

現代社會，無時無處都需要規則，否則就難以建立起有效的運轉體系。這種規則既可能是法律、道德，也可能是規約。目前，在基層治理的實踐中，從政府角度，對一些社區治理的中的突出難題——比如跨門營業、違法搭建、樓道堆物、加裝電梯、停車管理等，按照法律法規、政府規章、規范性文件的規定來進行約束和規范的多，但往往依賴運動式執法，很容易回潮，效果難以持久;從居民角度，依照不成文的道德規范，對個別居民的不文明行為進行勸誡的也有之，但由于道德基于內省的約束特性特征，有效性也受到很大局限。

三、提升基層治理的對策建議

1.從工作主體上，更加注重發揮居民主體作用，著力形成更加均衡的多元治理結構

發揮居民主體作用是民眾政治地位和“主人翁”精神的直接體現。群眾路線不僅要一切為了群眾，還要一切依靠群眾。針對當前社區治理中政府主導有余，而市場和社會參與不足的問題：一是從思想觀念上，要擺脫傳統的政府的“父愛主義（ Paternalism）”思維，充分相信群眾的智慧，真正相信“人民是歷史的創造者”。

只有相信群眾，才會在工作中依靠群眾，千方百計調動群眾的積極性，不斷培塑社會建設領域的“參與式接受”⑦。在具體工作實踐中，大到美麗街區、美麗家園，小到“三微治理”，無論前期的規劃設計、中期的建設改造，還是后期的維護管理，都要充分聽取、廣泛采納居民意見建議，居民在參與中不斷提升公共意識，從消極的觀望者轉化為積極的參與者，使政府主導推動與老百姓的日常感受、日常需求緊密聯系，才能不斷地構建并持續完善政府、市場、社會（包括居民多元共治）的體系，不斷向善治的目標邁進。

2.工作過程上，更加注重雙向的溝通協商，著力形成“大家的事大家商量”的工作格局

黨的十九大報告明確提出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。雖然治理不能完全排除單向度的強制，但更多是靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協商，才能求得基層治理的最大公約數，最大限度降低決策執行的成本。為此，建議從以下兩方面作出改變：一方面，改變精英主義的思維，充分相信群眾的智慧是無窮的，高手在民間;從管理學上看，專業人士追求的所謂最優方案是不存在的，適合的才是最好的，比如在美麗家園建設過程中，可以在小區中動員既熱心公益，又由一定相關專業知識和工作經歷的居民組成“美麗家園建設協理小組”（不用項目建設中常用的“監理小組”或“監督小組”），全程參與美麗家園項目方案設計、硬件建設以及建設后的管理。另一方面，暢通雙向溝通協商的通道。從上而下，對于由街道或居委發起的議題或者事項，可以通過小區微信群、網上E睦鄰、小區公告欄等方式，就相關議題、方案、實施路徑、后續管理等，充分聽取居民意見建議;從下而上，對于居委會以自治基金或者黨組織服務群眾專項經費全額或部分支持的項目，可以追問四句話：第一，是居委會想做還是居民想做？第二，是少數居民想做還是大部分居民想做？第三，居民自己是否參與了方案的制定和資金的支持？第四，相關項目實施以后的后續管理是否落實？如果這四句話都講清楚了，說明小區充分搭建了居民溝通協商的平臺（比如聽證會、評議會、協調會），暢通了自下而上實質溝通的渠道。

3.資源來源上，更加注重各方統籌，著力形成資源來源更加廣泛的投入機制

社區的有效治理不是依靠公共部門單向度的資源投入可以實現的。由于“監管公共部門的機制是政治機制，控制私人部門的機制是財務機制” ，所以公共部門往往很少考慮公共行政的結果所要投入的成本，尤其在“預算硬約束”和“績效評估”相對滯后的情況下，公共部門沒有足夠動力去費時費力調動市場和社會資源，進而形成了現實中的政府“花錢買好”的情況。為此，一要改變對基層官員的評價機制，不僅要看行政結果，而且要看導致這個結果的資源投入情況，否則就會形成官員拼命爭取公共資源打造不可持續的“盆景”。二要善用市場機制配置資源，比如對于一些可以收費的項目，可以引入社會資本，參照高速公路、公用事業中常用的BOT或PPP模式，投資方通過一定時期的運營權收回成本并獲取一定的盈利。這方面基層社區已經有一些成熟的探索和實踐。⑧三要注重發揮政府資金的杠桿作用而不是替代或擠出效應， 對于政府介入小區的項目安排，要求居民有一定的出資比例，比如美麗家園，由于是介入純粹的私權領域的物業，要鼓勵居民承擔相應的出資責任，對于居民愿意承擔一定比例資金的小區，可以在項目建設中優先安排。

4.工作持續上，更加注重建管治并舉，著力形成規劃——建設——管理的良性循環

比如在美麗街區建設中，不僅政府投資對道路進行綠化種植、道路平整、立面美化，還要與綠化市容部門的問責制度、城管的日常執法聯系起來，使管理提升和硬件提升同步，防止破窗效應。

（1）美麗家園：不僅注重一次性投入改造，而且要與解決老舊小區普遍存在的“五難”（樓道堆物清理難、裝修垃圾清運難、加裝電梯協調難、停車難 、不文明養寵勸說難）結合起來，和小區物業規范化建設、維修資金續籌、物業管理標準提升全面結合起來，只有這樣才能使建后的管理有所保障，確保小區老而不亂、舊而不破。

（2）違章建筑：要將拆后的美化、日常管理結合起來，充分調動居委和居民的參與積極性，嚴防新增違建，避免拆除——搭建——再搭建——再拆除的運動式執法。

5.約束機制上，更加注重以約而治，著力形成法治、德治、自治的有機互補

居民參與公約的過程也是參與社區公共事務、提升自身公共素養、培養公民公共責任的過程 ⑨，就是各利益相關方如居民之間，居民與沿街商家之間等將自治資源以及其他治理資源或者協商的共識形成書面文字并成為各方共同遵守的規范，既可以是正面清單式的倡導約定，也可以是負面清單式的禁止約定。在社區治理中，沿街道路容易出現的市容環境臟亂差、跨門營業、綠化帶堆放物和油煙噪音擾民等突出問題，單靠行政管理不僅成本高、回應不及時，而且效果難持續，要在依法而治的基礎上，加快補上以約而治的短板，通過協商的方式，形成各利益相關方共同遵守的規約，并通過自治管理小組加強日常監督。在小區內部，要結合美麗家園建設，通過主體多元、投入多元，前期設計、中期改造、后期管理全過程考慮，積極推進社區營造。通過黨建引領、社會組織指導、居民主體，通過反反復復的協商，形成大多數人認可的專項居民公約，通過法治、德治、自治（以約而治）相互協調、相互補充，努力在社區和小區實現習近平總書記提出的“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念和要求，不斷提升基層治理體系和治理能力。

注釋：

①胡偉：《國家治理中的“治理”涵義究竟是什么》，《北京日報》2017年2月27日，第2版。

②詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第9頁。

③李泉：《治理思想的中國表達》，中央編譯出版社，2014年版，第101頁。

④詹姆斯·C·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，社會科學文獻出版社，2004年版，第104-105。

⑤⑨劉建軍：《居民自治指導手冊》，上海人民出版社，2019年版，第67、171頁。

⑥《習近平在上?？疾鞎r強調 深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平》，2019年11月3日，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434739.html.

⑦菲利浦·科特勒：《社會營銷——變革公共行為的方略》，華夏出版社，2003年版，第197頁。

⑧孫輝：《加強多元治理 解決民生難題——以上海市殷行街道非機動車庫（棚）智能化改造為例》，《黨政論壇》，2019年第6期。

（作者系上海市楊浦區殷行街道辦事處主任）

（責任編輯? 周? ?。?/p>