非營利性民辦高校財務監管的若干思考

楊德嶺 楚英英

【摘要】2017年9月1日實施的新修訂《民辦教育促進法》明晰了“非營利”的內涵。非營利民辦高校如何降低成本、提高辦學效益、增強財務風險防控能力、加強財務監督、正確處理利益關聯方的經濟關系，實現可持續發展，應加強非營利性民辦高校的管理改革，從外部監管、內部監管以及社會監管三個方面入手，加強對非營利民辦高校的財務監管，促進非營利性民辦高校真正更好地發展。

【關鍵詞】非營利性；民辦高校；財務管理

【中圖分類號】G647.5

* 基金項目：河南省教育廳財務管理科研課題“非營利民辦高校財務監管研究”，項目編號，2018C15。

一、我國現行經濟發展下非營利性民辦高校的現狀

改革開放以來，我國民辦高等教育得到飛速發展。據統計，截至2019年7月底，全國民辦高校756所（民辦本科434所，民辦專科322所），在校生649.60萬人。民辦高等教育的發展大大促進了我國高等教育事業的發展，增加了教育消費，擴大了內需，拉動了經濟增長，促進了社會繁榮。但是，同樣也面臨著諸多的問題，如類別的明確界定、不同類別下發展改革的前景等。

（一）我國民辦高校的分類

2017年9月1日實施的新修訂《民辦教育促進法》明晰了“非營利”的內涵，民辦高校是否營利屬性和定位不再模棱兩可。面對民辦高校發展的新形勢、新挑戰、新機遇，民辦高校“營利”與“非營利”的選擇成為擺在舉辦者和利益關聯方面前的一道必選題。那么，我國非營利民辦高校如何提高辦學效益、增強財務風險防控能力、加強財務監督、正確處理利益關聯方的經濟關系，如何在財務管理和監督方面進一步優化，實現可持續發展，是目前亟需深思的問題。

（二）非營利性民辦高校的相關問題

1.非營利性民辦高校的概念和性質

2016年11月我國通過新的《民辦教育促進法》，以及2017年1月頒布的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，明確了我國民辦教育按照營利性和非營利性分類進行設置和管理，使用不同的稅收制度、會計制度、撥款制度、捐贈制度等。非營利民辦高校以非營利為辦學目的，強調公共利益辦學，實行學校法人制度，全部資產歸學校法人所有。在學校運行期間獲得的收益包括政府資助、社會捐贈、政府或企業委托項目收入、有償服務收入等不能在學校組織成員進行分配，全部用于發展民辦高等教育事業。在學校解散的時候若有資產剩余，不能將剩余財產分配給組織成員，而是由政府把剩余財產用于高等教育事業。非營利民辦高校提供的教育服務最終受益者是受教育者、國家和社會，主要使命是培養高素質人才進行科學研究和社會服務。因此學校的財產是社會化資產，沒有明確的所有人。

2.非營利性民辦高校的辦學形式

非營利民辦高校主要有三種形式，一是捐資助學模式，如美國的哈佛大學、斯坦福大學、耶魯大學等知名私立高校，以及我國的華僑外國語大學等，不以營利為目的，通過捐贈人捐贈、學生學費、大學捐贈、基金運行、學校服務、政府免稅以及債券等方式，募集學校運行所需要經費，其中最明顯的特征是以學養學。二是以產養學，主要由知名企業舉辦的民辦大學，如美國的卡耐基基金會、洛克菲勒基金會、日本的松下等公司舉辦的非營利大學，其目的在于弘揚企業精神，為本企業培養和遴選優秀人才，滿足企業需要。具有高投入、高標準、高效益的辦學特點。三是公辦民助形式，由公辦大學建立獨立學院形式，二者合作建立的民辦高校形式，這種模式主要依托國家、地方政府或行業部門提供辦學經費，學校隸屬關系不變，以一定的方式轉給獨立法人舉辦，在民辦管理機制的基礎上發展教育事業。

（三）非營利性民辦高校現今的社會地位和影響力

非營利性民辦高校發展以來，在四個方面對我國社會起到一定的促進作用，一是社會經濟，在非營利民辦高校發展的過程中，多元的資金渠道和多樣的人才輸出方式，是促進社會經濟發展的推動力之一；二是教育公益，非營利性民辦高校都是公益性的，以向社會輸出和培養高素質人才資源為主要目的，在社會教育方面起到一定的促進作用，很大程度地提高了國民教育整體水平；三是生產就業，非營利性民辦高校的發展將為先進行業提供更多的社會就業崗位和生產力量，在推動就業和產出方面潛力巨大；四是科學研究，非營利性民辦高校沒有盈利壓力，教育從業者可以有更多的精力投入到科學研究和學術研討中，有較多的學術交流活動時間和參與機會，在發掘學術新領域、科研新層次上，有著十分巨大的儲備力量。

二、中外民辦高校管理體制對比

（一）美國非營利性私立高校的發展特點和管理現狀

1.公益性

在美國，非營利性私立高校中一直有宗教創辦教育和富豪慈善家創辦的傳統。據統計宗教機構或個人創辦的非營利高校占62.02%，如知名的哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學、達特茅斯學院等一批世界一流的非營利大學；富豪慈善家創辦的僅占9.14%，但也成就了世界一流非營利私立大學。這些慈善家不僅是大學創立的主要捐贈者，還是大學戰略發展規劃的直接參與者和制定者，促進了美國一流非營利私立大學的發展。

并且，美國非營利私立高校的使命立意高遠，格局和視野往往站在社會或人類發展利益的角度來表述。如哈佛大學的印章就是追求真理，其使命表述為在教學、學習、研究做出卓越貢獻，培養各學科領域的改變世界的領導者。本科生院的使命是通過傳播自由藝術和科學教育，為社會培養公民和領導者。哥倫比亞大學的使命表述為是世界上最重要的研究中心，為學生和研究者提供獨特和杰出的環境，拓展、傳播和保存知識。

2.分類管理模式

美國政府對營利性和非營利性私立高校采用不同的監管方式。非營利性私立高校屬于社會非營利組織，營利性私立高校屬于企業。前者的財產所有權屬于學校法人，后者的財產所有權屬于個人或企業。聯邦政府、州政府與非營利高校不存在隸屬關系、直接管理與被管理關系，各級政府在法律的范圍內履行非營利高校的監管責任。對非營利高校的直接資助有研發經費、學生獎助學金等，間接資助是稅收減免、低價提供土地等，其監管主要依賴第三方認證監管來保證辦學質量和效益。營利性高校則受公司法和教育部門的雙重監管。

3.經費來源多樣

美國非營利私立高校的主要經費來源包括學費、政府撥款、私人捐贈、獎助學金、科研撥款、捐贈收入、社會服務收入等。美國各級政府都對非營利高校予以職責范圍內的支持。聯邦政府資助比例最高，其直接資助有學生獎助學金支持、貸款支持、以及大學科學研究的研究支持；間接資助是根據美國稅法第501（C）（3）規定，非營利私立高校獲得免稅地位，學校的財產稅、捐贈、科研成果服務等都可免稅。各州政府也會為學生提供各類獎助學金以及免稅和直接撥款支持以及發行免稅債券。地方政府主要通過免征學校財產稅、銷售稅等方式支持學校發展，僅免稅一項為非營利私立高校提供了9.39%的運行經費。研發經費和合同研究經費占私立高校經費的95.5%，其中知名的耶魯大學、哈佛大學、斯坦福大學、約翰·霍普金斯大學以及麻省理工學院等獲得的資金較為靠前。在2010—2011年度獲得聯邦政府科研經費前10名中有8名是非營利私立高校。在免稅中捐贈免稅也是一項重要的收入，哈佛大學在發展的歷史中開展了五次大規模的捐贈募集活動，募集學校發展資金，其他的非營利高校也開展過類似的募捐運動募集學校發展資金。募集捐贈的籌款運動是幾乎每個非營利私立高校的傳統。據統計，2015年度，美國非營利性私立高校教育經費總額中單社會捐贈一項就有2 506億美元，占全部教育經費的12.48%。以哈佛大學為例，2016年獲得社會捐贈收入達到170億美元，是該校總收入的35.7%[1]。

（二）日韓非營利性私立高校的發展特點和管理現狀

1.日本非營利性私立高校發展特點和財務監管方式

第一，來自政府的資金支持。根據《私立學校振興法》，日本政府為非營利私立高校提供資助，資助金額不能超過其辦學運行經費的50%，平均資助金額一般占全部學校運行經費的10%，主要有兩種形式：一種是普通資助，一種是特殊資助。普通資助是根據非營利私立高校的教職員工生數量、學校教育教學基礎設施情況，按照公平和公正原則乘以相關撥款系數，確定撥款金額。其次，為學校提供免稅、補助金。一般補助主要是保證公平，特殊資助是鼓勵高校特色發展，促進高校提升辦學效益和質量，鼓勵競爭。如非營利私立高校的研究生教育、留學生教育、國際交流等。第二，嚴格的財務監管制度。要求非營利私立高校會計按照《學校法人會計標準》作為學校會計核算基礎，學校預算實施法人預算，在評議委員會評審基礎上形成，由董事會確認和簽署實施。若發現會計制度出現問題，政府有權要求改正。日本外部財務監管相當嚴格，要求非營利私立高校每年末，必須向履行監管職能的教育部門提供第二年的預算數據，而且必須接受外部審計機構審計和監管機構的審計，并將財務數據向政府、投資者、捐贈者以及其他利益相關者公開。

2.韓國非營利性民辦高校發展特點

第一，多渠道的資助方式。韓國政府自20世紀90年代以來，通過各種方式直接或間接補助其民辦高校。在短短五年時間內，韓國政府對民辦高校的資助經費就達到了學校運行經費的10%。為平抑民辦高校學費快速上漲，除了政府的撥款資助之外，還通過增加貸款、獎助學金等形式資助非營利民辦高校。2000—2005年韓國私立高校獎助學金占到所有高校獎助學金總數的60%，使民辦高校的學費收入從1985年的82.3%降到2002年的64.8%。第二，強有力的政策支持。韓國政府頒布《民辦高校內外監管方案》要求非營利民辦高校加強自我內部監督，為提高其財政透明度，維護社會公共利益，政府還委托第三部門的會計師聯合會對其進行財務審計，審計結果向社會公開，并作為以后年份撥款支持的依據。

（三）我國臺灣省非營利性私立高校治理經驗

我國臺灣省的《私立學校法》要求所有建立的私立高校都必須是非營利私立高校，強調私立高校的公益性、非營利性，舉辦人本著感恩社會、回報社會，捐資助學，不圖任何經濟收益和回報，學校的辦學資金和財產全部歸學校所有，用于辦學事業，受到社會的一致贊同。《私立學校法》規定，私立學校依法可以獲得捐贈獎勵之外，還可以享受遺產捐贈以及其他捐贈的稅收減免。同時政府應該給非營利私立高校予以補助，以便促進學校健全法制。政府對學校的撥款主要采取兩種措施：一是競爭性撥款，激勵學校按照政府預期的方向發展成為非營利私立高校，如2004年為防止私立高校的趨同化，其主管教育部門開始實施獎勵大學卓越計劃引導分類特色發展，2012年有31所私立高校得到了資助；二是政府通過定期評估予以支持。2005年臺灣成立財團法人高等教育評估中心基金會，設立正式的機構對非營利私立高校進行評估，每隔3～4年進行一次評估，評估結果作為政府獎勵和撥款的依據[2]。

三、我國民辦高校管理改革的若干思考

（一）加大外部監督是首要前提

1.黨組織協同共治

《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，以及2016年頒布的《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見》等文件，規范和加強了對非營利民辦高校的組織監管制度。黨組織負責人應進入非營利民辦高校董事會，參與非營利民辦高校的重大決策，實現非營利性民辦高校協同治理。這樣既有利于決策機構成員結構的多元化、高校權力機構的合理化，也有利于形成有效的制衡機制，平衡內外部權力，保障教師權益，同時也從制度上肯定了黨組織在監事會的制度，加強黨組織在非營利民辦高校的董事會和監事會的地位和作用。

2.政府主動適度監督

政府依法對非營利財務監管是必要的，但不能干預學校辦學自主權，更不能把公辦院校的財務監管制度應用到非營利民辦高校財務管理上。通過建立非營利民辦高校、教育主管部門和銀行三方協同監管模式，對非營利民辦高校的招生、辦學資金等行為進行監督，糾正非營利民辦高校市場失靈，保證社會公共利益。其次，可以借鑒日本非營利性民辦高校在會計監督上面的成功經驗，高校定期向履行監管職能的教育部門提供預算數據和年度報表，接受必要的外部審計機構的審計和監管，并將財務數據向政府、投資者、捐贈者以及其它利益相關者公開。一旦發現會計制度等出現問題，政府有權要求其改正。

3.重視技術監督

廣泛開發和使用統一的非營利民辦高校的會計軟件和財務系統，建立統一的政府監管部門、第三方審計機構、銀行、非營利民辦高校互聯互通的財務管理平臺，利用信息技術的優勢實現學校財務信息及時在財務平臺上共享和公開，對民辦高校財務資金和學費收支實施實時監控，確保有效使用辦學資金。上海市2008年開始就試點建立民辦高校統一的財務軟件和學費管理軟件，建立了完整的非營利民辦高校的財務遠程監管系統和預算申報平臺，對各非營利民辦高校實施跟蹤監督，對不規范資金使用及時預警，使財務監管由事后監管遷移到事前、事中監管，確保非營利民辦高校的資產安全，提高資金使用效益，有效降低財務風險。

（二）強化內部監督是必要條件

1.進一步健全監事會制度

任何失去制約與監督的權力最終都會導致權力膨脹而腐敗。我國非營利民辦高校基本上都建立了董事會制度，但是很多非營利民辦高校并沒有建立監事會制度，建立健全監事會制度，是完善非營利民辦高校內部治理機制和監督制度的重要一環。監事會可以檢查學校財務、監督董事會和學校行政機構的履職情況，并向教職工代表大會報告工作。

2.明晰財務管理制度

按照非營利民辦高校會計準則依法設置會計賬簿，根據資產來源實行分類登記入賬，提高資產使用效率。首先，建立預算管理組織體系。應建立包括董事會成員、校長以及副校長、會計、總務、人事、各院系行政負責人為成員的預算委員會。為確保財務工作中的錢、財、物分管，會計和出納嚴格分工，經辦人與審批人、經辦人與復核人、內部審計人員與其他財務人員等職務分離互相監督，應建立不相容職務分離制度。在財務管理的過程中要實行重要崗位回避和輪崗制度，避免學校董事會或高級管理層在學校財務管理中獲得過大的權力和影響力，“管錢”與“花錢”部門的負責人員或領導人員要互相牽制，防止重要控制點潰敗，防止審批人員和財務人員在一個崗位上履職時間過久產生舞弊行為。

（三）重視社會監督是發展保障

社會監督是非營利民辦高校監管的重要機制。建立和完善健全的社會監督制度是保障非營利性民辦高校高質量發展的重要途徑。要完善社會監督制度主要應從“信息公開”“審計監管”兩方面入手。采取非營利民辦高校信息定期公開與披露制度，建立非營利高校社會信用制度，明確獨立第三方審計機構審計的責任和地位等方式，確保非營利性民辦高校財務監管權責清晰，資金流向明確。

四、結論

新形勢下，我國非營利民辦高校改革與發展，應以財務監管為突破口，建立完善的監督體系，實現非營利性民辦高校健康可持續發展。

主要參考文獻

[1]王玲.美國營利性高校發展進程中，聯邦政府的角色分析[J].外國教育研究.2018（03）.

[2]李文章等.臺灣私立高校發展考察報告[J].高教探索.2015（03）.