高校內部控制體系建設探討

劉俚伽

摘 要：高校內部控制是學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。筆者分析了高校內部控制體系建設的現狀以及存在的主要問題，并從內部控制信息化建設和堅持問題導向，規范內部權力運行兩方面闡述了高校內部控制體系建設的途徑。

關鍵詞：高校? 內部控制體系? 建設

一、高校內部控制體系建設的含義

隨著教育體制改革的不斷深入，國家放管服政策的落實，高校業務多元化趨勢凸顯，經濟活動風險日益增大。高校內部控制體系建設也提上日程。

2012年11月財政部發布了《行政事業單位內部控制規范 （試行） 》 （財會[2012]21） ， 于2014年1月1日正式實施。2015年財政部印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），2016年教育部印發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）。這些制度的頒布對高校內部控制體系建設指明了方向，為高校進一步提升內部治理能力水平提供了有力支撐。根據《指南》解釋，高校內部控制是指學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。高校內部控制的目標主要包括：保證學校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益。

二、高校內部控制體系建設現狀

（一）內部控制體系建設組織

X高校屬于省屬高校，從2015年起啟動單位內部控制體系建設，實行雙機制運行。一是領導小組決策機制。成立內部控制規范工作領導小組，決定學校內部控制建設的分工和職責，負責內部控制工作的組織協調、項目目標界定以及項目成果驗收與批準等工作。二是相關職能部門全面協作、集體聯動機制。確定內部控制牽頭部門，領導小組下設辦公室，負責為項目建設提供資料信息、接受訪談與測試、參與擬定項目工作計劃、參與內部控制規范建設與實施的相關工作。

（二）內部控制體系制度建設情況

為規范學校各項經濟行為，X高校在預算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、決策機制方面出臺了相關政策。從預算管理權限、預算編制、預算審批、預算執行與考核，決算、預算績效目標管理等幾個方面規范學校預算管理，強化預算約束。對學校收費管理機構、收費立項和審批、收費組織和管理、收費監督檢查、票據管理、創收收入管理等方面進行規范和控制。界定支出范圍和標準，規定審批權限與審批流程、報銷職責，規范支出核算。分不同類型采購方式、從采購預算和計劃、采購申請審批、采購執行、物資驗收入庫幾方面規范學校的物資采購行為。從建設項目立項與審核、招投標、工程變更、資金控制、驗收決算等方面規范建設項目管理。從合同訂立、合同履行、合同歸檔、合同糾紛處理幾個方法規范學校合同管理。在新形勢下從制度層面對“三重一大”集體決策、分級授權等內容進行了進一步界定規范。

（三）預算業務管理控制情況

X高校預算按照“兩上兩下”程序編制。收入預算參考以前年度收入情況、年度收入增減因素和措施以及部門創收情況編制，學校全部收入都納入預算，應編盡編。支出預算按照“保證重點、壓縮一般，貫徹勤儉節約、績效優先”的原則，根據事業發展需要與財力可能編制，嚴格控制“三公”經費支出、一般運行經費支出，重點支持學科和專業建設等重點項目支出。在編制方法上采用零基預算、定員定額，并實行預算績效目標管理。學校年度預算編制方案報經校長辦公會審議通過后執行;學校預算草案在上報上級主管部門預算之前，需報經學校黨委常委會集體審查通過;上級主管部門批復學校預算，由計劃財務部門根據批復要求進行優化完善，并細化分解到校內各部門，并分依次送分管財務的院領導、院長、黨委常委會審查批準后下達校內各部門執行。

（四）收支業務管理控制情況

1、收入業務管理

X高校各項收入都均由計劃財務處歸口管理，統一核算，計劃財務處是學校各項收入管理的職能部門。計劃財務處根據國家有關規定，對全校各種收費的立項、報批、核定、收取、檢查、年檢等實施管理。學校計劃財務處財務部門按照規定，負責全校行政事業收費票據、稅務發票、財政專項收據的購買、登記、領發、核銷、回收存檔等工作。學校當年收取的行政事業性收費和應繳國庫款均足額上交財政專戶和國庫，做到了應收凈收、應繳盡繳，嚴格實行“收支兩條線”管理。

2、支出業務管理

X高校支出分為基本支出和項目支出，根據支出業務的類型實行歸口管理，如學科建設支出歸口研究生部管理，專業建設支出歸口教務處管理，信息化建設支出歸口信息中心管理，人員經費和教師培訓經費歸口人事處管理，科研項目經費歸口科研處管理，學生資助及學生活動經費歸口學生管理部門管理，固定資產購置經費歸口資產管理部門管理，等等。同時，對基本運行經費、差旅費、會議費、培訓費及其他專項經費，分別規定了開支范圍、開支標準以及內部審批、審核、支付、核算和歸檔等流程和審批權限。在經費報銷審批流程上，明確了部門負責人、分管校領導、分管財務的校領導、校長的審批范圍和額度，明確了各審批環節及財務審核各環節審核重點、工作職責、應承擔的責任。學校實行國庫集中支付的，對大額資金使用實行集體審議，嚴格按照財政國庫管理制度、公務卡管理制度、政府采購制度、現金管理制度等有關規定使用資金，確保學校資金安全，避免財務風險。

（五）政府采購業務管理控制情況

X高校政府采購工作中嚴格按照國家法律法規及學校的采購辦法。執行采購計劃與財務預算相結合的原則，具體采購事項在批復的學校采購預算范圍內，按照學校審批的采購項目明細申報采購計劃，批復后才實施采購流程。

（六）資產管理控制情況

X高校對資產實行分類管理。貨幣資金由計劃財務部門管理。貨幣資金支付分環節設置崗位，明確崗位職責，杜絕由一人辦理貨幣資金業務全過程的現象，實行收款崗位與開票崗位分離，學生收費崗位與學生退費崗位和現金發放崗位分離、會計崗位與出納崗位分離、工資核算崗位與出納崗位分離、往來款核算崗位與代扣工資崗分離、檔案管理崗位與出納崗位分離，等等。同時，由財務處長、科長定期和不定期抽查盤點庫存現金，按月核對銀行存款余額，隨時抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表，核對是否賬實相符、賬賬相符。學校設置了銀行賬戶管理兼職崗位，學校銀行賬戶的開立、變更、撤銷都按規定審批流程辦理，并報上級主管部門批準后開設。

實物資產按照國有資產管理相關規定辦理資產的配置、使用、處置。明確管理部門的權限和責任。學校建有資產臺賬。為加強資產的實物管理，資產管理處按月與財務部門核對賬務，做到賬賬相符;定期不定期對部門使用的實物資產進行清查，確保賬實相符。

（七）建設項目管理控制情況

X高校建立了建設項目立項、調整、變更相關的議事決策機制，規定了每級議事決策機構的權限。凡是政府采購的項目，都嚴格履行政府采購程序。事前，原則上委托社會機構編制預算或投標控制價;事中，參與招標前期工作的相關人員不作為業主代表參加評標工作;事后，驗收工作由紀檢監察審計、使用部門、后勤和多方專家共同參與完成，竣工結算審計由學校審計室委托社會中介機構審計。價款支付由財務部門負責。

建設項目竣工后，學校及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計，并根據批復的竣工決算和有關規定辦理建設項目檔案和資產移交等工作。

三、存在的問題

內部機構權責分配需進一步合理化。部分部門的職責權限不明確，存在交叉，部分職能未歸口管理。部分關鍵崗位的崗位職責需根據內控要求合理科學制定。

內部控制制度需進一步完善。如，雖然學校預算管理、收支管理方面的制度比較多，但仍然缺乏預算績效考評獎勵辦法、完整的收入管理制度，政府采購需求申請與審批、過程管理有待完善。

內部控制信息化建設存在信息孤島，需進一步打通。目前學校賬務處理、預算編報、預算管理、出納管理、工資管理、收費管理、票據管理、資產管理、辦公管理雖然采用信息化管理系統，但內控制度、流程未內嵌，一體化程度不高，需建立內部控制大數據平臺。

四、高校內部控制體系建設的途徑

（一）內部控制信息化建設是落實內控的關鍵

高校需加強建設內控大數據平臺，覆蓋預算管理、收支管理、采購管理、合同管理、項目管理、資產管理等六大經濟活動。使內控體系管控的對象不再局限于財務行為，而是各類與資金使用相關的業務行為，通過審批流程的固化、管控規則的內嵌，實現單位六大經濟活動的全過程留痕管控，并解決一直以來困擾高校的跨年項目、跨經濟活動業務、跨預算來源的項目等管理難題，構建科學、有效的權力制衡和監督平臺。實現業務經濟活動管控由“人控”到“機控”的跨越，形成一個全面的管控機制，將內控體系建設成效落到實處。

（二）進一步健全制度，規范內部權力運行是高校內部控制體系建設的主要內容

按照科學、精簡、高效、透明、制衡的原則，綜合考慮高校發展戰略，對組織機構進行再梳理，針對存在職能交叉和職能缺失的機構，進行重組和新設。按照全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性原則，完善高校內部運行機制。不斷梳理決策機制、執行機制、協同機制、監督機制等運行機制的內部控制制度和流程，保證內部控制的高效、有效運行。