“裁執(zhí)分離”機(jī)制的實(shí)踐探索

自《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施，諸如房屋強(qiáng)制搬遷、國土拆違、環(huán)保責(zé)令停業(yè)及城管拆除違法戶外廣告或其他設(shè)施等種類繁多的行政強(qiáng)制執(zhí)行案件大量涌入法院。而與此同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是局部金融危機(jī)的爆發(fā)，人民法院受理的案件數(shù)量急劇增加，案多人少矛盾十分突出。在此情況下，自最高法院到基層法院，都在思考如何改進(jìn)非訴行政案件審查、執(zhí)行機(jī)制，節(jié)約司法行政資源，提高執(zhí)行效率。“裁執(zhí)分離”機(jī)制正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。

一、“裁執(zhí)分離”機(jī)制的法理基礎(chǔ)

《行政強(qiáng)制法》第二條第三款規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。”理論界普遍將行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式分為單軌制和雙軌制，單軌制即行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)行使，如德奧等國的做法是將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬于行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)可以自行實(shí)現(xiàn)其請(qǐng)求權(quán)及自行采取強(qiáng)制措施，無需法院或其他專門強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)的參與，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)依據(jù)行政強(qiáng)制執(zhí)行法，獨(dú)立于司法執(zhí)行權(quán)。另如英美等國，秉承“司法優(yōu)先”、“法律支配”的觀念，司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)，除極個(gè)別行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)外，對(duì)于影響公民基本權(quán)利的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為只能由法院作出。而在我國行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)行的是“雙軌制”，即行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行并行。其法律依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”但是，隨著社會(huì)發(fā)展，這種“雙軌制”在實(shí)踐中帶來很多不利影響，主要源于將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)中的兩部分相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力——裁定權(quán)和執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一在行政機(jī)關(guān)或者法院一方手中，造成兩者所代表的行政權(quán)和司法權(quán)的角色混淆。“裁執(zhí)分離”機(jī)制很大程度上解決了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力和責(zé)任的分配問題，有利于行政權(quán)和司法權(quán)的相對(duì)獨(dú)立行駛。

所謂“裁執(zhí)分離”機(jī)制，是指對(duì)行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的案件，由法院負(fù)責(zé)對(duì)行政決定合法性進(jìn)行審查并作出是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行工作機(jī)制。在我國，“裁執(zhí)分離”最早由最高人民法院在2012年2月發(fā)布的《關(guān)于辦理強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》中確立。該規(guī)定明確對(duì)征收補(bǔ)償決定與拆遷裁決，人民法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，一般由市、縣人民政府組織實(shí)施。“裁執(zhí)分離”工作機(jī)制由此誕生。但該規(guī)定僅適用于特定類型的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件，對(duì)其他非訴行政案件能否實(shí)行“裁執(zhí)分離”及如何實(shí)施目前尚無明確規(guī)定。

二、“裁執(zhí)分離”機(jī)制的實(shí)踐意義

“裁執(zhí)分離”機(jī)制自開始在強(qiáng)制搬遷案件中實(shí)施以來，有效緩解了法院壓力、提高了執(zhí)行效率。其實(shí)踐意義主要在于以下幾個(gè)方面：

（1）還原法院角色定位，合理劃分行政強(qiáng)制執(zhí)行中的權(quán)力配置。法院的定位是司法權(quán)的擁有者，是居中的裁判者，在實(shí)踐中，法院實(shí)施非訴強(qiáng)制執(zhí)行行為，很有可能將行政爭議的對(duì)立面變成法院，司法救濟(jì)作為公民權(quán)力救濟(jì)的最后一道屏障的地位將有可能喪失，對(duì)法院公正、中立的角色定位產(chǎn)生影響，并且容易在普通老百姓心中形成一種法院成為政府的附屬的印象，使得司法的獨(dú)立性產(chǎn)生動(dòng)搖。而“裁執(zhí)分離”這一執(zhí)行模式能將法院從行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的實(shí)施中解放出來，讓法院重新作為一個(gè)居中的裁判者，司法裁判權(quán)重新回到中立的一面。

（2）減少法院的審判執(zhí)行壓力，提高執(zhí)行效率。近年來法院非訴案件收案逐年增多，未被有效及時(shí)的案件也逐年增加。大量的行政強(qiáng)制執(zhí)行案件大大增加了法院的壓力，使得法院不堪重負(fù)，也直接影響了執(zhí)行效率，很難及時(shí)將具體行政行為確定的義務(wù)執(zhí)行到位，降低了司法和行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。“遲到的正義非正義”，目前的做法有違法律關(guān)于效率價(jià)值的要求。另一方面部分行政機(jī)關(guān)具有相對(duì)優(yōu)勢的人力物力和主動(dòng)性，但卻受限于行政執(zhí)行權(quán)的分配。而“裁執(zhí)分離”機(jī)制的應(yīng)用能有效地使公權(quán)力實(shí)現(xiàn)合理分配，利于行政機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)資源力量，提高執(zhí)行效率。

（3）實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的相互制約，防止權(quán)力濫用。與以往行政強(qiáng)制執(zhí)行案件實(shí)行“裁執(zhí)一體”不同，“裁執(zhí)分離”在提高效率的同時(shí)，能有效地實(shí)現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)的相互制約。一方面行政機(jī)關(guān)作出的行政決定必須接受法院的司法審查，能有效形成一種規(guī)范自身依法行政的倒逼機(jī)制，防止行政權(quán)被濫用;另一方面法院又不會(huì)形成自裁自執(zhí)的局面，防止法院在執(zhí)行中出現(xiàn)阻礙行政決定得到有效執(zhí)行的情形，從而制約司法權(quán)的濫用。因此，“裁執(zhí)分離”機(jī)制能夠在行政權(quán)和司法權(quán)之間畫上一道無形的界限，讓兩種權(quán)力在自己應(yīng)該行使的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用，防止兩種權(quán)力的擴(kuò)張和侵蝕，使兩種權(quán)力合理分配并相互制約。

三、“裁執(zhí)分離”機(jī)制的操作規(guī)則

2012年2月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》后，各法院開始對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行拆遷裁決確定的搬遷義務(wù)的非訴行政案件實(shí)施“裁執(zhí)分離”。下面將以房屋搬遷案件為例介紹 “裁執(zhí)分離”機(jī)制的操作規(guī)則：

（1）關(guān)于申請(qǐng)材料。《行政強(qiáng)制法》第五十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：（一）強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書;（二）行政決定書及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù);（三）當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況;（四）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況;（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽名，加蓋行政機(jī)關(guān)的印章，并注明日期。”而對(duì)于實(shí)施“裁執(zhí)分離”的房屋強(qiáng)制搬遷案件，除上述材料外，還要求行政機(jī)關(guān)提供安置補(bǔ)償資金落實(shí)及周轉(zhuǎn)房安排情況證明、證據(jù)保全公證受理單、強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等材料。上述材料可以反映行政機(jī)關(guān)同意實(shí)施“裁執(zhí)分離”并已做好準(zhǔn)備。由于強(qiáng)制搬遷案件各方當(dāng)事人矛盾較深，極易引發(fā)沖突，而且社會(huì)關(guān)注度高，容易造成負(fù)面影響。因此，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)前除了保障行政決定合法性外，還要對(duì)涉案房屋及被執(zhí)行人狀況進(jìn)行全面了解，掌控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，規(guī)劃好各種風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施。

（2）關(guān)于司法審查。《行政強(qiáng)制法》第五十七條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查，對(duì)符合本法第五十五條規(guī)定，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除本法第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。”據(jù)此，對(duì)于非訴行政案件，法院一般應(yīng)進(jìn)行書面審查并在受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。但是，鑒于房屋強(qiáng)制搬遷案件的特殊性和“裁執(zhí)分離”機(jī)制的特點(diǎn)，對(duì)此類案件均采取實(shí)地核實(shí)、公開聽證、現(xiàn)場送達(dá)、全程協(xié)調(diào)的方法。收到案件后，對(duì)拆遷房情況、周轉(zhuǎn)房安排等進(jìn)行現(xiàn)場核查，并與當(dāng)事人進(jìn)行溝通，掌握矛盾焦點(diǎn)。經(jīng)過初步審查，了解基本情況后召集各方召開公開聽證，通過聽證這一載體讓各方進(jìn)一步明確爭議、緩沖矛盾，同時(shí)也給各方一個(gè)協(xié)商解決的機(jī)會(huì)。另外，對(duì)此類案件依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十八條規(guī)定，組成合議庭審查并自案件受理之日起三十日內(nèi)作出裁定。在審查中，還根據(jù)案件實(shí)際情況對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告提出修改建議。經(jīng)審查準(zhǔn)予執(zhí)行的，在裁定中同時(shí)載明具體組織實(shí)施機(jī)關(guān)，裁定書送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)和組織實(shí)施機(jī)關(guān)。在送達(dá)時(shí)，一并發(fā)送風(fēng)險(xiǎn)告知書，告知法院審查中發(fā)現(xiàn)的個(gè)案風(fēng)險(xiǎn)，提出防范建議。審查中盡力進(jìn)行協(xié)調(diào)，以盡最大可能為當(dāng)事人爭取權(quán)益，妥善化解拆遷糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（3）關(guān)于組織實(shí)施。顧名思義，“裁執(zhí)分離”即裁定與執(zhí)行機(jī)關(guān)相分離，法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施。由政府組織實(shí)施，能夠充分調(diào)動(dòng)行政資源，形成強(qiáng)大合力，順利推進(jìn)執(zhí)行。但是，即便是合法性審查已完成的情況下，政府的組織實(shí)施行為仍應(yīng)遵循一定的正當(dāng)程序，充分考慮被執(zhí)行人的權(quán)益保護(hù)，以妥善解決糾紛為最終目的，全力防范惡性事件的發(fā)生。因此，對(duì)于實(shí)施“裁執(zhí)分離”的案件，行政機(jī)關(guān)收到準(zhǔn)予執(zhí)行裁定書后，應(yīng)及時(shí)向被執(zhí)行人發(fā)送執(zhí)行通知，限被執(zhí)行人在一定期限內(nèi)自動(dòng)履行搬遷騰空義務(wù)。被執(zhí)行人在期限內(nèi)未自動(dòng)履行的，確定實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間并告知被執(zhí)行人。現(xiàn)場執(zhí)行時(shí)，就水、電、醫(yī)療、公證保全等做好安排，并落實(shí)安保措施，做好穩(wěn)控，預(yù)防和制止妨礙公務(wù)、暴力抗法和自傷自殘等情況的發(fā)生。還有要強(qiáng)調(diào)的是，直開始組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行甚至執(zhí)行完畢，行政機(jī)關(guān)均應(yīng)向被執(zhí)行人暢通協(xié)商渠道，盡量以較為緩和的方式解決行政糾紛。

作者簡介：王健（1988-），男，漢族，浙江溫州人，法學(xué)學(xué)士，單位：溫州市生態(tài)環(huán)境局，研究方向：行政訴訟、房屋征收及環(huán)境保護(hù)。