關于城投公司轉型與發展的思考

鄧晶輝

【摘要】1994年，城投公司伴隨著《預算法》的發布而產生，作為政府性融資平臺，承擔了地方政府融資重任，為中國經濟增長注入了血液。走過十幾年風風雨雨，城投公司的發展需要規范，經濟與政策的雙重影響讓城投公司與政府關系得以約束，城投公司市場化腳步加快。本文就城投公司的生長與轉型進行研究，預測城投公司發展趨勢，看好城投債的未來。

【關鍵詞】城投公司，地方政府，政府融資平臺，城投債

一、城投公司的產生

《中華人民共和國預算法》于1994年頒布。該法案收緊地方政府資金來源，其中明令要求，不允許地方政府舉債、財政收支不允許赤字。

改革開放伊始，為振興中國經濟，GDP作為核心經濟數據指標引入地方政府政績考核機制。地方政府借錢投資以獲得資源、發展經濟。但是財政收入，入不敷出，財政部代發債券杯水車薪。

地方政府被禁止借錢，但獨立市場化運行的企業可以通過各種方式融資不被限制。GDP政績考核機制讓地方政府不再看重投資品質而是規模，地方政府為彌補政府開發資金不足的問題爭先成立各類城投公司，以此作為平臺幫助政府融資，銀行等金融機構明白資金的流向，有地方政府財政背書，也極其樂意將錢借出去，城投公司產生，城投信仰萌芽。

一組相對的概念隨即產生。顯性債務、隱性債務，顯性債務是指政府作為適格主體欠下的債，隱性債務的范疇則要大得多，其中很大一部分來自于政府性融資平臺也即是下文所提城投債。

二、城投公司的增長

2008年，中國經濟面臨著汶川地震、金融危機兩座大山的考驗。國家發揮有形的手的作用出臺“四萬億”刺激政策，以求得振興經濟，把房地產市場和基礎建設當作增強市場信心兩大抓手，國家資金對地方政府的扶持正是通過融資平臺。

2009年，人民銀行、銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明令指出：支持地方政府組建融資平臺。

強烈的資金需求與中央政策配套支持雙重刺激讓地方融資平臺數量得到爆發式增長。

三、城投公司的遏制

“四萬億”政策雙刃劍的另一面逐漸顯露出來，房地產市場泡沫、信用危機潛伏、宏觀經濟下行壓力增大。中央為穩定經濟出臺多項政策以遏制瘋狂的地方融資平臺增長。

2014年新《預算法》的頒布意味著城投公司為政府融資時代的結束。中央下放給省級政府舉債權力，支持地方政府發債，同時明令禁止地方政府通過融資平臺對外舉債。打開正門，堵住偏門。

隨后，國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文）意味著規范的地方政府隱性債務管理框架已然形成。

2014年新《預算法》、43號文，明令框定了地方政府融資渠道。合法合規的地方政府融資渠道僅僅有：省級政府主體舉債、政府和社會資本合作、規范的或有債務。

四、城投公司的轉型

研讀新預算法、43號文可知，政府融資僅允許用于公益性項目。政府應當全盤考慮、綜合設計不同的融資方式。相信市場的力量，能夠市場化的融資，必定交給市場，市場融資夠不著的地方就發揮其他規范性政府融資渠道的作用。

城投公司轉型迫在眉，城投公司不再幫助政府融資，金融機構為其注資之后也不再要求政府兜底。

2013年，證監會為城投公司如何退出政府融資平臺提供明確的法律依據，在《關于加強地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》中規定：

1.符合現代公司運作邏輯，

2.不超過70%資產負債率，

3.全覆蓋風險定性，

4.應當由財政來還債的預算資金來源確定，

5.誠信無違約，獨立性。

只有符合上述條件的城投公司才算得上是成功的轉型，才具備獨立持續經營的能力。而只有退出融資平臺，才能不受地方政府的約束，不與地方政府信用掛鉤，獨立公司法人運行，通過多種方式，多種渠道市場化融資，全面參與資本市場。

五、城投債未來發展思考

未來依然堅定地看好城投債發展。城投債品種是呈現一定周期性的，支撐這波動周期的背后是政策的松動緊縮、經濟的景氣與低迷。一以貫之，經濟好的時候城投債會收緊，經濟差的時候城投債會寬松，政策寬松的時候城投債會得以發展，政策緊縮的時候，城投債會得以遏制。就目前來講，政策比較放松，經濟下行壓力存在，十年國債收益率一路下行，城投債還處于比較寬松的周期。近幾年陸續出臺的一系列文件，也是政府在發揮有形的手的作用，強制性地割裂城投公司和地方政府的聯系。前文所述，城投債品種呈現周期性，當然不僅僅是城投債，所有債務的生長依靠的都是周期，任何一個環節出現問題，都會對市場產生刺激，影響整個市場的反饋，這點體現在城投債上面極為明顯。

經濟走到低點，地方政府GDP政績指標還在。地方政府會因為經濟發展的需要，對城投公司政策性松綁，加強政府融資職能，城投公司對政府的重要性進一步體現，城投公司融資的各個環節會變得順暢，融資需求會上升，城投債依舊會得到發展。

從根本來看，對城投公司乃至城投債品種發展的判斷，歸根結底都是對宏觀經濟周期的判定。目前中美緊張關系沒有緩解，國際形勢緊張，經濟下行壓力仍然存在，而我國穩定經濟支柱仍靠大力發展基礎建設這一強有力手段。

綜合考量，雖然隱形債務禁止新增，但是種種跡象表明，城投債開始有松動的跡象，2019年監管部門下發《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》（40號文）為城投債借新還舊提供新的政策依據。各大商業銀行借政策東風，兼顧安全性、收益性，積極配合城投公司新舊債務替換，這亦是城投債未來幾年穩健發展的有力支撐，城投信仰依然存在。

參考文獻：

[1]曾金鸞，周遙璐.關于地方融資平臺建設的思考[J].北方經濟，2015（1）.

[2]楊禮維.縣級地方政府融資平臺審計研究[D].云南財經大學，2016（239）.

[3]張明.地方政府債務規范性管理對商業銀行發展的影響[J].經濟研究導刊，2015（17）.

[4]鄒劍鋒.從政府財政收支狀況看地方政府融資平臺超速發展原因[J].云南財經大學學報：社會科學版，2011（5）.

[5]張言.政府舉債機制分析[J].中國房地產業，2016（19）.