水庫移民安置的思考

文| 劉立強(qiáng)

水庫移民安置不僅是水利水電工程的重要組成部分，也是涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源等多領(lǐng)域的難點(diǎn)工作，還關(guān)系到移民未來生產(chǎn)生活，具有敏感性的綜合工程。

水庫移民安置基本情況

我國水庫移民大多數(shù)是農(nóng)村移民。水庫在建設(shè)期間，淹沒了大量的房屋、土地及生產(chǎn)生活設(shè)施，給當(dāng)?shù)厝罕姷娜粘Ｉ钤斐闪藰O大影響。由于水庫淹沒了大面積的土地，土地資源緊缺的矛盾日益明顯，在山區(qū)和丘陵地區(qū)，不合理的開荒及濫砍濫伐現(xiàn)象較為嚴(yán)重，使庫區(qū)周邊水土流失問題日趨嚴(yán)重。

據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2014年底（以某地區(qū)為例），大中型水庫域內(nèi)搬遷64901人，其中農(nóng)村原遷移民人口37932人，非原遷移民人口26969人。省內(nèi)跨縣遷入農(nóng)村移民5052人，其中農(nóng)村原遷移民人口2841人，非原遷移民人口2211人。庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，發(fā)展后勁不足，農(nóng)村移民生產(chǎn)生活條件依然相對(duì)落后，移民與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的收入水平和生活水平還存在較大差距。

水庫移民特征

1.政策性。水庫移民是指因修建水庫而引起的較大數(shù)量的，有組織的人口遷移及社區(qū)重建活動(dòng)。我國的水庫移民一般都具有非自愿性，帶有一定的強(qiáng)制性，由政府動(dòng)員、組織、實(shí)施，在保證工程的建設(shè)的前提下進(jìn)行的一種社會(huì)活動(dòng)。是政府行為，而非市場(chǎng)行為。

2.補(bǔ)償性。水庫移民的補(bǔ)償是移民安置的重要問題。水庫移民作為社會(huì)的特殊貢獻(xiàn)群體，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，所以對(duì)水庫移民進(jìn)行補(bǔ)償。移民補(bǔ)償在國家制定的政策基礎(chǔ)上，通過協(xié)商合理的進(jìn)行水利工程收益分配，保證移民的損失能夠得到合理的補(bǔ)償。水庫移民應(yīng)該分享修建水庫所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，使移民的生活逐漸恢復(fù)到搬遷地居民相同的生活水平，使庫區(qū)和安置區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

3.不穩(wěn)定性。水庫的修建對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)作用的同時(shí)，也使搬遷移民失去了生產(chǎn)與生活的基礎(chǔ)。搬遷也導(dǎo)致每個(gè)移民生活水平下降，從而出現(xiàn)一些影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。移民搬遷前對(duì)未來生活與就業(yè)的期望過高與搬遷后現(xiàn)實(shí)情況與兌現(xiàn)情況形成反差，會(huì)導(dǎo)致移民對(duì)搬遷的不滿而發(fā)生上訪現(xiàn)象。為了保證水庫工程的平穩(wěn)實(shí)施，政府需要出臺(tái)更好的移民政策來確保移民滿意。

水庫移民的主要安置方式

水庫移民安置工作是當(dāng)前水利水電工程比較突出的問題，移民是否得到妥善的安置對(duì)水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及庫區(qū)的穩(wěn)定起著決定作用。水庫移民安置是實(shí)行開發(fā)性移民方針，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村移民應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，農(nóng)村移民安置后應(yīng)當(dāng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。不同的安置方式會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效應(yīng)。根據(jù)是否遷移可以分為就地后靠移民安置和外遷移民安置，即土地安置和非土地安置相結(jié)合的安置的方式。

1.就地后靠移民安置。前期采取補(bǔ)助，后期生產(chǎn)扶持的辦法，幫助移民改善或建立生產(chǎn)基地，提高生產(chǎn)能力和生活水平。就地后靠移民安置最大的因難，在于缺少可用于分配的土地。要充分考慮移民意愿，有條件后靠的后靠安置，無后靠條件外遷安置，多渠道，多門路分流的方式，以免留下遺留問題。

2.外遷移民安置。一般安置地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件好，基礎(chǔ)設(shè)施配套難度小，土地調(diào)整比較困難。新開方發(fā)土地，基礎(chǔ)設(shè)施配套投資大，生產(chǎn)生活條件在短期內(nèi)難以改變，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富任重道遠(yuǎn)。

移民安置存在的問題及措施

從建國至今，水庫移民安置，由過去“先移民，后安置”的做法，逐漸出臺(tái)一系列移民后扶持政策。如國務(wù)院為加快庫區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展出臺(tái)了國發(fā)[2006]17號(hào)文件和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》加大對(duì)大中型水庫移民扶持力度，使移民的生產(chǎn)、生活狀況得到極大的改善，為庫區(qū)發(fā)展提供了政策法規(guī)保障，滿足了移民生存和發(fā)展的需求。移民安置工作是移民的前端，是后扶工作的基礎(chǔ)，是庫區(qū)穩(wěn)定的源頭。

1.水庫的建設(shè)對(duì)地區(qū)發(fā)展起到促進(jìn)作用的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題。水庫的建設(shè)淹沒大量土地及其他生產(chǎn)資源，使移民失去了原有的田園、房屋、資產(chǎn)等私有財(cái)產(chǎn)，這些是很多人賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，基至是幾代人生活的家園，是人們對(duì)生活的精神寄托所在，為了保證水利工程進(jìn)行有序的建設(shè)，實(shí)行科學(xué)的、合理的安置方式，能減少許多不必要的問題。移民安置工作主要涉及項(xiàng)目法人、政府、移民，三方各自站在自己的角度想問題。可以說，移民是三方中的弱勢(shì)體，移民安置管理是各方利益的博弈調(diào)整平衡的過程。實(shí)踐證明，科學(xué)把握利益這一核心要素，最大限度的讓利于民，是做好移民安置工作的重要法則。

2.安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍需加大建設(shè)與改善。許多大中型水庫的建設(shè)周期長，移民安置后沒有馬上得到生產(chǎn)扶持，使移民生產(chǎn)生活水平?jīng)]有及時(shí)得到恢復(fù)，而且缺乏后續(xù)的投入。部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)村道路標(biāo)準(zhǔn)低，移民生產(chǎn)、生活恢復(fù)困難等問題依然存在。積極引導(dǎo)搬遷移民進(jìn)城、鎮(zhèn)和中心安置村，充分利用當(dāng)?shù)卦O(shè)施條件，加強(qiáng)移民新村建設(shè)和社區(qū)化管理，促進(jìn)移民向城市化，市民轉(zhuǎn)移。完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高社會(huì)事業(yè)水平，開展生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。

3.大中型水庫后扶政策影響的群體。大中型水庫轉(zhuǎn)為非農(nóng)的人口；小型水庫移民群體；大中型水庫淹地不搬遷人口。上述群體認(rèn)為應(yīng)該像核定大中型水庫移一樣納入國家的后扶人口，享受直補(bǔ)政策。受影響群體曾經(jīng)直接或間接為水庫建設(shè)作貢獻(xiàn)身，因不屬于國家有關(guān)政策的界定，而未享受直補(bǔ)政策。堅(jiān)持以項(xiàng)目扶持的方式 ，以切實(shí)解決連帶群體的實(shí)際困難為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)影響群體的幫扶力度，按照輕重緩急的安排原則，解決受影響群體急需解決的困難。

4.上級(jí)部門對(duì)移民技能培訓(xùn)重視不足，移民對(duì)技能培訓(xùn)也不感興趣。技能決定生存，由于移民技能培訓(xùn)僅限于技術(shù)理論層面，而且培訓(xùn)內(nèi)容比較單一，不能全面覆蓋。移民受教育程度偏低，又缺乏現(xiàn)場(chǎng)觀摩和操作指導(dǎo)，對(duì)于生產(chǎn)技能培訓(xùn)較少，實(shí)際效果不大，使培訓(xùn)沒有達(dá)到最終的目的。針對(duì)上述分析，技能培訓(xùn)應(yīng)該覆蓋生產(chǎn)前、生產(chǎn)中、生產(chǎn)后各環(huán)節(jié)，按照環(huán)節(jié)和流程進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，貫穿生產(chǎn)全過程。為了夯實(shí)培訓(xùn)效果，加強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，組織專業(yè)技術(shù)人員幫助移民解決生產(chǎn)中遇到的技術(shù)難題。根據(jù)自身的發(fā)展，因地制宜的開展培訓(xùn)項(xiàng)目，最終通過培訓(xùn)使移民能夠熟練一種以上農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，并進(jìn)一步拓寬就業(yè)和增收渠道。

國外水庫移民安置管理

我國由于水庫移民安置工作涉及范圍比較廣，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，因此地方政府在水庫移民安置中扮演著重要角色。移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)，縣為基礎(chǔ)，堅(jiān)持分級(jí)管理，落實(shí)崗位責(zé)任制，明確負(fù)責(zé)的人權(quán)限，項(xiàng)目法人參與的管理體制。

美國、日本等發(fā)達(dá)國家在水庫移民管理已逐步走向成熟模式，其中比較突出的特點(diǎn)是極為重視移民的合法權(quán)益，走市場(chǎng)化道路，政府在移民安置中只是扮演著配角。

1.美國。在西方發(fā)達(dá)國家普遍采用平等協(xié)商的民法方法為主，公益征收的強(qiáng)制手段為輔。美國根據(jù)水利工程項(xiàng)目主管部門不同，分為政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目和業(yè)主組織建設(shè)工程。政府只負(fù)責(zé)建設(shè)公益性項(xiàng)目，此類項(xiàng)目的搬遷具有強(qiáng)制性，政府是重要角色。而業(yè)主組織建設(shè)的工程，大多數(shù)是情況下是業(yè)主負(fù)責(zé)去買土地分給移民，并建好房屋和其他的基礎(chǔ)設(shè)施。由于民眾的參與程度比較高，機(jī)制完善，政府在移民安置中只扮演配角，建設(shè)的工程者與搬遷居民討論補(bǔ)償、搬遷等問題。

2.日本。日本的水利水電工程建設(shè)獲得批準(zhǔn)后，建設(shè)單位首先向有關(guān)行政機(jī)構(gòu)、縣政府和其他地區(qū)政府，以及受益團(tuán)體作解釋。然后和當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)征地補(bǔ)償、移民安置、生產(chǎn)開發(fā)、技能培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等一系列問題進(jìn)行討論，最終達(dá)成水庫修建的協(xié)議。日本的民眾參與機(jī)制非常健全，在交涉過程中，當(dāng)?shù)鼐用裢M成一個(gè)或許多“大壩對(duì)策協(xié)議會(huì)”、“同志會(huì)”等組織，與當(dāng)?shù)卣⒔ㄔO(shè)方面進(jìn)行談判、交涉。在工程規(guī)劃階段，鼓勵(lì)水庫移民參與表達(dá)意見。民眾組織在重新安置原則的前提下，盡可能按照民眾的意愿實(shí)施。因此協(xié)商也多次進(jìn)行，達(dá)成一致要花費(fèi)許多時(shí)間。

結(jié)語

總之，水庫移民是世界性的難題，安置工作歷來是移民工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，要想維護(hù)庫區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，不斷加強(qiáng)政府管理水平，完善移民安置方式，提高移民生產(chǎn)生活水平。借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)可逐步落實(shí)“開發(fā)性移民”政策，建設(shè)美麗的家園。