鄉村宜居環境治理中的政府行為研究

張琳 邢藝凡

摘要?在鄉村振興的戰略背景下，鄉村環境治理越來越緊迫，鄉村宜居環境建設離不開村民自身，更離不開政府行為。政府在生活必需品供給、基礎設施建設、鄉村衛生管理以及文化教育推進層面都發揮著重要作用。政府應在環境治理層面加大宣傳力度，形成良好的“動員-互動”機制，為鄉村環境治理提供強有力的財政支持，凝聚社會力量助力鄉村宜居環境建設，完善鄉村宜居環境相關政策，提供政策配套解讀，提供切實有效的鄉村宜居環境治理。

關鍵詞?鄉村治理，公共物品，宜居環境，環境治理，政府行為

中圖分類號?F320.3文獻標識碼?A文章編號?0517-6611（2020）06-0243-03

Abstract?Under the strategic background of rural revitalization， rural environmental governance is becoming more and more urgent. The construction of livable environment in rural areas cannot be separated from villagers themselves， nor can it be separated from government actions. The government plays an important role in the supply of daily necessities， infrastructure construction， rural health management and the promotion of culture and education. The government should strengthen the propaganda of environmental governance and form a good “mobilization - interaction” mechanism. It should provide strong financial support for rural environmental governance and gather social forces to help the construction of rural livable environment. It should also improve the relevant policies of rural livable environment and support interpretation of policies to provide practical and effective management of rural livable environment.

Key words?Rural governance，Public goods，Livable environment，Environmental governance，Government action

2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》提出農村人居環境整治目標：實現農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強。農村人居環境整治3年行動計劃以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進人居環境突出問題治理[1-3]。宜居是人居環境整治的目標，是人居環境建設期望達到的理想狀態，建設美麗宜居鄉村是鄉村振興戰略期望達到的目標。鄉村宜居居環境治理主要圍繞著四個方面展開，即生活必需品供給、基礎設施建設、鄉村衛生以及文化教育。

1?鄉村宜居環境治理中存在的問題

隨著鄉村振興戰略的深入推進，政府在鄉村治理中取得明顯成效，鄉村產業結構的日益轉變，鄉村經濟的穩步增長，但是在根深蒂固的城鄉二元結構和我國社會主要矛盾轉變相交匯的時代節點，鄉村治理的實踐仍存在諸多問題，特別是鄉村宜居環境治理尤為突出，具體表現為以下4個方面。

1.1?生活必需品供給不足

鄉村動態需求反映的滯后性使得鄉村生活必需品得不到充分供給，具體包括基本生活用品的供應、用水用電的供應以及就業機會的供應。鄉村大型服務市場的缺少導致村民日常生活不便捷，往往需要前往距離較遠的市鎮采購，影響村民基本生活用品的供應和基本生活質量的保障。水電供應不佳，鄉村錯綜復雜的電路經常出現老化及停修，其中隱藏著較大的安全隱患，村民飲用水源主要為未經凈水器處理的井水，飲用水源質量得不到技術上的保證，低質水源有損村民身體健康，因水源質量問題衍生疾病的可能性較大。

1.2?基礎設施建設不健全

主要包括交通系統、通訊網絡系統和供暖供氣系統的不健全。鄉村通往市鎮的公交車站點極少，且需要多次換乘，可供鄉村使用的公交路線也較為有限，鄉村交通網絡不發達。鄉村移動通訊設備不健全，網點規劃未實現全覆蓋，寬帶收費高于村民預期，村民難以接觸較為豐富的網絡資源。供暖系統局限于城市，鄉村缺乏供暖系統的統一提供，天然氣管道投入鋪設成本較高，鋪設過程中仍存在利益沖突，部分村民仍傾向于使用污染較大的傳統燃料，通過煤爐維持三餐及供暖，鄉村總體上仍呈現基礎設施不完備的狀態。

1.3?衛生環境管理不當

衛生環保問題是鄉村宜居環境的突出問題，衛生環境管理不當主要表現為垃圾處理不當、村民環保意識較差。垃圾未進行準確分類，垃圾中轉銜接不到位，電池、塑料制品等物品經使用后轉化為生活垃圾。受傳統思想的影響，村民意識不到垃圾處理不規范、不科學造成鄉村土壤以及水源污染的嚴重后果，不僅損害村民身體健康，而且殃及子孫后代。村民環保衛生意識較差，街道衛生無專人責任，公共廁所和公共澡堂建設不到位，鄉村整體衛生環境有待提高。

1.4?文化環境缺失

文化環境的缺失主要體現在落后文化的牽制、鄉村特色文化開發不足以及村民薄弱的文化素質。由于古老村落的歷史遺留與當今時代的撞擊，賭博、迷信等腐朽文化和落后文化成為鄉村發展的屏障，不利于鄉村正直風氣的形成。鄉村優秀文化資源沒有得到充分開發，難以繼承和發揮鄉村優秀傳統文化的原始性，極具鄉村特色生命活力的文化得不到彰顯。由于鄉村條件相對落后，鄉村小學教師資源較為缺乏，師資力量薄弱使得鄉村教育發展明顯滯后于城市教育，教育發展不均衡不充分表現為僅注重智力德力的發展，而缺乏對文藝體育等課程的教學計劃和綱要，圖書館和體育設施等配套設施尚不健全，適齡兒童缺乏完備的知識體系和整體素質教育，導致新一代村民文化素質得不到拓展。

2?鄉村宜居環境治理中政府參與的必要性

2.1?鄉村宜居環境的公共物品需由政府供給

公共物品是相對于“私人物品”而言的、具有“非競爭性”和“非排他性”的物品，一個人對于該物品的使用，不會影響其他人對于該物品的享用。鄉村宜居環境作為生活的基本條件和生產的重要基礎，在本質上屬于公共物品，村民在居住環境中生活并不影響其他村民對宜居環境的享用。環境作為公共物品，具有公共資源屬性，有些環境物品是準公共物品或擁擠物品，消費中不排除集體行為，但超過其承載量就會產生負效應，譬如過度放牧會造成草場資源破壞。然而，在市場機制尚不完善的初期階段，由于趨利避害的人性使然，環境資源的配置往往是低效率的，主要表現為外部不經濟性，即所謂的環境資源成本的外溢現象，使環境公共物品變成了一種稀缺資源[4]。鄉村環境資源的公共性、外部性、產權不清晰使得市場調節機制失靈，這種情況下政府必須介入解決市場無法解決的問題[5]。從供給主體來看，政府是純公共物品的主要提供者，除了橋梁、路燈等公共環境設施外，政府還承擔準公共物品的提供，如圖書館、閱覽室、廣場等基礎設施建設。從消費上的“非競爭性”來看，每個村民都可以享用，且一個人的消費不會影響其他人或集體的消費，例如鄉村宜居環境制度、政策及文化。政府可以通過稅收政策和財政政策匯聚資金及資源，再通過其管理和服務職能作用于鄉村宜居環境建設。具體來說，涵蓋鄉村生活必需品、財政資金的投入、制度政策的供給以及鄉村衛生管理，進而提供鄉村宜居環境治理。鄉村宜居環境建設工程浩大，所需資源眾多，僅僅依靠私人力量和村莊本身無法實現，村民個人希望在一個更加宜居的狀態下生活，但個人不愿為之投入過多成本，在其中衍生“搭便車”的心理，同時村民個人也沒有能力投入巨大成本，而表達出希望他人投入鄉村宜居環境建設的意愿，村莊由于其弱質性也很難組織村民集體活動，缺少建設發展鄉村環境的資源，加上市場失靈導致公共物品成為稀缺資源，對城市經濟快速增長的追求犧牲了鄉村環境和資源。因此在通過鄉村宜居環境治理推進鄉村振興戰略的進程中，需要政府承擔提供鄉村宜居環境建設的重要作用，宜居環境公共物品主要由政府提供[6]。

政府作為鄉村宜居環境公共物品的供給者、鄉村宜居環境治理的倡導者、鄉村事務的服務者、利益協調者、以及鄉村治理質量的監督者，在鄉村宜居環境治理中履行其主要職能，發揮治理主體應有的作用。政府作為鄉村宜居環境治理的主體，其承擔治理責任是通過政府行為來實現的，換言之，在政府行為中強化政府治理責任。公共物品供給理論是政府提供良好的鄉村環境公共物品行為的理論基礎，鄉村宜居環境的公共物品特性要求政府在鄉村宜居環境治理中有所作為。

2.2?鄉村宜居環境治理中的政府行為缺失

政府行為，即政府管理公共事務的行為，是政府代表廣大公民按照法律規定實施的行為。政府行為主要體現在3個方面：一是政府的主導作用，通過策略、政策制度確定建設方向，二是政府的協同作用，通過宏觀調控，運用法律、經濟等手段，對市場等進行干預，三是政府規制，就是政府不參與具體活動，只在法律、政策范圍內做一定的協調[7]。在鄉村宜居環境治理的進程中，政府行為包括決策、規劃、設計、宣傳、動員、協調、監督等一系列行為，鄉村的弱質性及復雜性需要政府這一主體發揮主要作用，包括供給宜居環境公共物品、倡導宜居環境治理、協調多方利益、檢測監督宜居環境質量等作用。然而在鄉村宜居環境治理中的政府應然行為并沒有得以充分實施，具體表現在以下3個方面。

2.2.1?政府宣傳動員不力。政府長期“重經濟，輕環境”以及“重城市，輕農村”的偏好導致其對于鄉村宜居環境建設關注不足，將污染較大的鄉鎮企業區位選址落到鄉村，影響城鄉協調發展和鄉村宜居環境的整體進程。將城市建設的項目嫁接到鄉村建設中來，沒有保留和發展鄉村優秀傳統特色，“生搬硬套”的鄉村建設項目在扼殺鄉村個性的同時，缺乏對于村民的前期宣傳，也將村民的主體性和創造性在無形中泯滅。地方政府作為鄉村宜居環境治理的執行者，由于其自身力量的有限性和政策的低效率，出現宣傳不到位、動員不足的問題，對于電視、廣播、報紙、網絡等宣傳媒介利用率較低，沒有充分利用媒體做好鄉村建設規劃和環保意識宣傳工作。村民參與意愿較低，且環保衛生意識不足，對于環境問題往往采取“事不關己高高掛起”的態度，政府沒有引導村民提高參與的自主性，導致鄉村內部村民的主體性呈現缺失狀態，環境治理沒有達到應呈現的效果，村民的參與意愿沒有被激發出來，村民的主體作用得不到發揮。

2.2.2?政府財政資金支持不足。財政是政府參與鄉村宜居環境治理的基礎，同時也是促進鄉村振興的重要手段，由于城鄉規劃具有整體性特征，政府開支主要集中于城市建設、經濟發展、土地規劃等領域，對于鄉村財政支持力度不夠，且在鄉村治理中重點不突出。農業是鄉村的支柱，除去化肥、灌溉、農藥等成本，村民從莊稼生產中獲得的收益所剩寥寥，實際上并不能滿足鄉村需求，鄉村宜居環境建設迫切需要資金支持的需要同政府劃撥到鄉村的資金呈現不平衡狀態。政府自身財政實力不夠雄厚，財政投入不足帶來鄉村公共服務欠缺，財力支持的缺乏使得政府陷入財力薄弱的困境，難以更好地為鄉村提供所需的公共服務。在鄉村經濟建設和環境發展的資金投入有限，且沒有把資金用到解決鄉村宜居環境問題中來，從而封閉了充分利用鄉村資源的通道，減緩了社會優質資源引入鄉村的步伐。財政政策和貨幣政策對鄉村建設針對性不強，在時間上存在滯后性，對社會主體進行財政補貼和財政獎勵力度不夠，對于參與治理的采用綠色環保生產、生活方式的企業及村民未及時進行獎勵補助，不利于促進社會主體提升鄉村宜居環境治理活力。鄉村沒有形成多元的財政扶持體系，政府未能調動社會金融機構參與鄉村宜居環境建設的積極性，未能提供全面的貸款及資金支持，鄉村系統性的資金鏈不能得到充分保障。

2.2.3?政府制度供給不完善。《農村人居環境整治三年行動方案》為鄉村宜居環境治理提供了明確的方向，鄉村環境問題的解決開始受到國家層面的關注，但鄉村宜居環境整治相關政策仍處于起始階段，在政策完善層面仍需不斷探索。政府片面追求經濟增長和城市發展，對于鄉村環境治理的關注度仍不夠廣泛，在鄉村宜居環境治理層面出臺的相關政策不甚完備，對于鄉村宜居環境治理層面的政策針對性不強。社會復雜性程度的不斷增強和社會關系的復雜使得政策的發布和接收存在一定程度的滯后性，難以發揮政策的有效性和靈活性。地方政府在鄉村建設方面的事務通過村兩委具體實施，二者之間的銜接不當導致政策的時效性得不到滿足，難以及時發揮其應有的作用。地方政府政策解讀不細致、不到位，在多元統一的中華民族格局的歷史和現實下，鄉村宜居環境建設參差不齊，沒有將我國多民族的國情考慮進去。對于民間組織參與鄉村宜居環境建設層面也缺乏具體的政策指導，不利于發揮社會力量在鄉村宜居環境建設中的價值和作用。

3?實現鄉村宜居環境目標政府行為建議

鄉村宜居環境治理所要處理的并不是簡單的一類事務，隨著新時代的來臨，城鎮化的不斷推進，鄉村環境治理面臨著新的挑戰，政府應提高鄉村宜居環境治理能力，提供完備的鄉村宜居環境公共物品供給，在鄉村宜居環境建設中有所作為。

3.1?依托“動員-互動”機制擴大宣傳空間

政府作為鄉村治理的倡導者，做好宜居環境建設宣傳引導工作責無旁貸。在中央政府頂層設計的號召下，積極發揮地方政府政策宣傳動員作用，地方政府的宣傳動員以及新媒體平臺的運用是鄉村宜居環境治理的重要一環，地方政府利用“看得見的”宣傳方式在鄉村宜居環境治理過程中實現宣傳欄及宣傳標語全覆蓋的效果，將宣傳欄賦予新的時代內涵，動員村民廣泛學習普適大眾文化，積極開展鄉村特色文化活動，引領村民對于文化活動的參與實現由自發到自覺的轉變，同時轉變村民的思維固化狀態，用創新發展的眼光看待事物。利用各類平臺進行宣傳，如公眾號、電視、報紙等載體，豐富宣傳方式的同時擴大互動范圍，將宣傳工作通過新媒體平臺覆蓋到每個自然村。以“致村民的一封信”等親民形式展開鄉村宜居環境治理專欄宣傳[8]，擴大宣傳途徑，獲得村民的價值認可和政治認同，調動村民廣泛參與到鄉村環境建設中來。根據村莊的經濟水平及文化特色，制定符合村莊管理和服務需求的村規民約，通過系統成文的村規民約對村民行為進行規范和約束，由鄉賢等村中權威人士帶頭，負責衛生監督等環境治理工作，強化村民主體意識，動員民間組織發揮輔助作用，達到良好的治理效果。通過打造當地產業優勢資源、發展文化事業和文化產業，形成當地的產業圈，通過賦予村民就業機會的方式，發揮村民在鄉村宜居環境治理中的主動性，提高村民的參與意愿，共同塑造鄉村宜居環境，向往美好生活，助力鄉村振興。

3.2?凝聚多方力量助力鄉村環境治理財政支持

政府應根據鄉村建設需要劃撥相應資金，以項目為依據將資金下撥到鄉村，用于農業成產、村辦企業、鄉村服務業和鄉村教育等領域，形成一套穩固的財政支持系統，對于各類開支有明確的規定。集中財力助力鄉村振興戰略，在鄉村層面將政府財政支出重點投入農林水支出、節能環保支出和教育支出中的鄉村教育支出。發揮金融機構的橋梁作用，通過銀行等金融機構落實財政政策和貨幣政策，優化鄉村宜居環境，同時做好財政監督工作[9]。為了減輕政府財政負擔，政府還應尋求外部力量，為鄉村建設投資人提供政策導向，同時吸引當地優秀企業和外資企業落地，積極發展文化產業和文化事業，開發鄉村潛在優秀文化和產業資源，為鄉村發展不斷注入鮮活動力，發揮鄉村潛在資源價值。積極發動村民籌集資金，并通過鄉村宣傳影片吸引社會捐款，凝聚社會各界力量優化財政支出，通過內外部資金多源頭投入的方式為鄉村環境建設提供系統化和強有力的財政支持。

3.3?完善政策解讀與頂層設計配套制度體系

政策是政府參與鄉村宜居環境治理的重要工具，通過制度政策傳達政府決策，通過制度政策工具實現政府對鄉村宜居環境治理的引導和規劃職能。政府應加大對鄉村宜居環境治理項目和民間組織的政策支持，通過政策扶持發展鄉村宜居環境，培育民間環保組力量，履行環境知識宣傳、環境改善規劃、環境質量監督、開發優秀文化等職能，通過對民間環保組織、民間文化協會等民間組織的政策支持，開展環保監督、文化傳承活動。政府應利用政策規劃引領鄉村宜居環境治理，通過“試點-推進”路徑效仿先行鄉村治理模式和鄉村治理創新項目，利用政策宣傳激勵部分鄉村或部分村民先采取行動，在試點取得明顯成效之后再將示范效應通過民間組織擴大推廣范圍，根據鄉村特色因地制宜推進鄉村宜居環境治理。地方政府政策解讀與中央政府頂層設計相配套，為鄉村宜居環境治理提供完備的政策框架和充分的政策支持[10]，廣泛吸取村民自身對于環境建設的意見，實現政策法規與鄉村環境現狀動態銜接，并提供相應的詳細政策解讀，邀請政策咨詢專家深入鄉村，并通過技術引進和信息傳遞為鄉村提供支持，用通俗易懂的話語和簡單有效的方式使政策法規落到實處。

4?結語

鄉村宜居環境治理不僅僅停留在物質層面，更涵蓋村民的精神文化需要層面，鄉村宜居環境治理應以村民的動態需求為出發點，通過政府主導、企業和民間組織輔助、村民參與的方式，完善農村公共產品供給，提高政府治理能力，將鄉村打造成生活富足、設施完善、清潔有序、文化創新于一體的宜居環境。

參考文獻

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