構(gòu)建成都市失地農(nóng)民多層次社會(huì)保障體系有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作機(jī)制研究

【摘要】 本文主要分析成都市溫江區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面存在的問(wèn)題并提出相關(guān)建議。方法：主要是結(jié)合自1991年來(lái)成都市失地農(nóng)民要老保障相關(guān)方面的政策，通過(guò)對(duì)溫江區(qū)部分社區(qū)失地農(nóng)民進(jìn)行抽樣調(diào)查，采取簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的方法，對(duì)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果為政策之間差異較大且政策界定不清、政府宣傳不到位、就業(yè)培訓(xùn)不到位以及農(nóng)民的等靠要思想比較嚴(yán)重。結(jié)論：加強(qiáng)政府責(zé)任，理清相關(guān)政策，加強(qiáng)政府宣傳，落實(shí)培訓(xùn)機(jī)制以及對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行傾斜調(diào)等改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 養(yǎng)老保障 對(duì)策建議

自1991年以來(lái)，成都市對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式一般是以貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償（通常為住房）、就業(yè)安置等為主。但是由于補(bǔ)償?shù)乃捷^低，且都是屬于一次性的短期補(bǔ)償，且沒(méi)有一個(gè)可持續(xù)性的保障辦法，征地農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題十分的尖銳，為了解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，保障失地農(nóng)民的權(quán)益，2004年成都市出臺(tái)了《成都市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)辦法》和成都《成都市已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)辦法》（成府發(fā)[2004]19號(hào)問(wèn)），正式將社會(huì)保險(xiǎn)引入到失地農(nóng)民補(bǔ)償領(lǐng)域，兩個(gè)辦法前者主要是針對(duì)2004年以后的征地人員，后者主要是針對(duì)1991-2003年期間征地的人員。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和為了進(jìn)一步解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，分別辦法了《成都市人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的通知》（成府發(fā)[2009]31號(hào)文），主要針對(duì)的是2008年4月10日以后征地的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。使失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益不斷得以保障，同時(shí)，由于不同政策所帶來(lái)的保障水平有所差異，也會(huì)存在一些問(wèn)題，本文主要是通過(guò)比較研究和深入分析失地農(nóng)民社保政策的三次變化對(duì)其養(yǎng)老、醫(yī)療保障待遇以及生活水平帶來(lái)的影響差異，預(yù)測(cè)2019年新政可能帶來(lái)的新的社會(huì)影響和社會(huì)問(wèn)題，探索成都市失地農(nóng)民諸多問(wèn)題爆發(fā)的制度根源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響因子，并提出一些可行的政策思路。

成都市失地農(nóng)民三種不同的社會(huì)保障政策梳理如下：

一、對(duì)象與方法

（一）對(duì)象

以溫江區(qū)萬(wàn)春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)、公平鎮(zhèn)惠民社區(qū)、公平鎮(zhèn)太極社區(qū)、公平鎮(zhèn)長(zhǎng)安路社區(qū)和永寧鎮(zhèn)新莊社區(qū)五個(gè)社區(qū)在1991年-2018年失去土地的失地農(nóng)民作為調(diào)查對(duì)象

（二）方法

主要方法：①問(wèn)卷調(diào)查：通過(guò)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，主要內(nèi)容包括失地農(nóng)民的就業(yè)、社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平等方面的情況，生活滿意度問(wèn)題評(píng)價(jià)等方面。②調(diào)查方法：采用隨機(jī)調(diào)查方法隨機(jī)選擇溫江區(qū)萬(wàn)春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)、公平鎮(zhèn)惠民社區(qū)、公平鎮(zhèn)太極社區(qū)、公平鎮(zhèn)長(zhǎng)安路社區(qū)和永寧鎮(zhèn)新莊社區(qū)五個(gè)社區(qū)在1991年-2008年失去土地的失地農(nóng)民作為調(diào)查對(duì)象，采取入戶調(diào)查的方式，共計(jì)發(fā)放180份問(wèn)卷，回收180份，有效率為96.66%。③調(diào)查分析。采用一般數(shù)據(jù)處理。

二、調(diào)查結(jié)果

（一）調(diào)查對(duì)象的基本情況

調(diào)查樣本包括了三個(gè)政策的人員，分別是已征地、新征地和被征地，其中已征地66份，新征地39份，被征地69份，調(diào)查年齡在28-72歲之間，男女比例為3：7;被調(diào)查者初中及其以下文化程度的占調(diào)查者的82%，高中及其以上文化的占調(diào)查者的18%。被調(diào)查者職業(yè)主要集中在農(nóng)民，其中6%的人員處于待業(yè)或失業(yè)狀態(tài)。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面存在的問(wèn)題

（1）政策之間差異較大，政策本身存在較大差異且政策界定不清。按成府發(fā)[2004]19號(hào)、成府發(fā)[2009]31號(hào)等有關(guān)規(guī)定，按不同的失地時(shí)間，從最早的“已征地”、“新征地”到現(xiàn)在的“被征地”，有三種不同的政策，覆蓋1991 年至今的失地農(nóng)民。就繳費(fèi)年限上看，已征地的二、三類人員分別補(bǔ)償10年養(yǎng)老和5年養(yǎng)老;新征地的二、三類人員分別補(bǔ)償15年養(yǎng)老和10年養(yǎng)老;被征地的人員按照兩年補(bǔ)一年的養(yǎng)老年限，到44歲時(shí)將補(bǔ)滿15年年限。而從待遇上來(lái)講，已征地的人員目前領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇在1000元左右，而新征地的養(yǎng)老金在1700元左右，而被征地的養(yǎng)老金在2000元左右，可以看出已征地人員雖征地時(shí)間較早，但是自己交費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，繳費(fèi)較多，但是待遇較低，而新征地與被征地，繳費(fèi)時(shí)間較短，自己繳納的費(fèi)用較少，而領(lǐng)取待遇較多，使制度本身差距較大。

（2）政策宣傳不夠，使部分失地人員對(duì)相關(guān)政策了解較少。首先，在失地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)不斷變化的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策充分了解的人員非常少，有超過(guò)55%的人員不能理解失地政策的變化，甚至更多的人員對(duì)自身參加的社保政策不了解;其次，在相關(guān)政策的宣傳上也存在宣傳不到位的現(xiàn)象，如目前還存在很大一部分人員既沒(méi)有參加失地社會(huì)保險(xiǎn)也沒(méi)有參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，導(dǎo)致目前已經(jīng)退休的這一部分人員生活風(fēng)險(xiǎn)較大。

（3）由于征地的用途不同，導(dǎo)致征地后失地農(nóng)民的生活水平以及就業(yè)機(jī)會(huì)差距較大。征地后，失地農(nóng)民的生活質(zhì)量普遍提高，但是由于征地政策的不斷變化，以及不同的地區(qū)發(fā)展程度不同，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民的心理產(chǎn)生不平衡感。如，萬(wàn)春天鄉(xiāng)路社區(qū)有國(guó)色天香樂(lè)園作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依托，不僅可以得到一部分的土地租金收入還具有較多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì);又如，公平鎮(zhèn)惠民社區(qū)，有四川農(nóng)業(yè)大學(xué)作為發(fā)展依托，不僅可以有較多的創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)也有較多的房屋租金收入;但是公平鎮(zhèn)的長(zhǎng)安路社區(qū)，征地時(shí)間較早，且征地用途主要是作為軍工廠，且軍工廠的用工條件相對(duì)較高，而當(dāng)?shù)氐氖У厝藛T的文化素質(zhì)不高，滿足不了當(dāng)?shù)氐挠霉ば枨蟆?/p>

（4）培訓(xùn)不到位，臨近退休人員就業(yè)問(wèn)題未得到解決。在調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)對(duì)失地農(nóng)民有相應(yīng)的就業(yè)指導(dǎo)，但是仍然有較大一部分地區(qū)沒(méi)有任何形式的就業(yè)幫助，主要集中在永寧鎮(zhèn)新莊社區(qū);另一方面是相關(guān)的就業(yè)培訓(xùn)顯得比較粗糙，對(duì)實(shí)際的就業(yè)幫助不大;同時(shí)臨近退休的失地農(nóng)民由于年齡的原因就業(yè)比較困難，存在較多在家待業(yè)的情況。

（5）部分失地農(nóng)民的等靠要思想較為嚴(yán)重。由于有部分的失地農(nóng)民觀念比較落后、學(xué)歷較低，選擇的工作崗位也是很有限，在一定程度上無(wú)法保障基本生活;而又有少部分失地農(nóng)民想找工作的愿望不是很強(qiáng)烈，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為征收的土地房屋的補(bǔ)償款足夠他們生活。這些年輕人雖沒(méi)有參加失地社會(huì)保險(xiǎn)，但是在他們的心中仍然存在著只要等著就會(huì)有養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)的思想，一心只想向國(guó)家，向政府無(wú)限制的索取更多的保障。

（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的相關(guān)建議

社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品政府承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任是必須的，讓失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度更具有替代性、績(jī)效性、相容性和持續(xù)性依然需要制度完善。完善制度則應(yīng)該著重解決保障水平低、保障資金少的問(wèn)題，增強(qiáng)制度的績(jī)效性和持續(xù)性。

（1）多措并舉，加強(qiáng)政府宣傳引導(dǎo)。一是開設(shè)政策巡回宣講培訓(xùn)。 成立宣傳工作組，深入到每個(gè)鎮(zhèn)街，開展調(diào)查研究，向鎮(zhèn)街班子成員、中層干部、村（社區(qū)）兩委宣講勞動(dòng)就業(yè)社會(huì)保障政策、進(jìn)行失地農(nóng)民社保政策培訓(xùn)。二是統(tǒng)一政策解釋口徑。就群眾關(guān)心的問(wèn)題，使用群眾更易理解的語(yǔ)言，編印宣傳手冊(cè)。三是面對(duì)面解疑答惑。在問(wèn)題較為突出的村（市區(qū)），會(huì)同區(qū)國(guó)土部門，鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）與群眾代表進(jìn)行座談，直面群眾進(jìn)行解疑答惑，宣傳講解失地農(nóng)民社保等民生政策。

（2）理清相關(guān)政策，形成較為規(guī)范的征地流程。部分項(xiàng)目的失地農(nóng)民沒(méi)有完成辦理被征地農(nóng)民社保法定手續(xù)，不符合參保條件而不能辦理被征地農(nóng)民社保，但不具備參保法定條件導(dǎo)致無(wú)法參保，從而引起信訪矛盾。同時(shí)也存在征地時(shí)間與參保時(shí)間不一致的現(xiàn)象，因此，政府需要理清相關(guān)程序，明確規(guī)定是否按照某個(gè)時(shí)點(diǎn)，如明確規(guī)定失地農(nóng)民的社保時(shí)間按照“征地兩補(bǔ)”法定手續(xù)全部完成的時(shí)間為參加社保的時(shí)間，這樣能在一定程度上避免參加社保的時(shí)間沒(méi)有明確規(guī)定，而使失地農(nóng)民欲重新參加新政策的想法，在政策上規(guī)范征地流程。

（3）促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從政策上大力扶持社區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)猶如一個(gè)蓄水池，一處豐潤(rùn)的蓄水池將為社區(qū)就業(yè)注入重要的活力。因此，一方面政府可以為社區(qū)劃撥少量的土地，讓他們社區(qū)自己修建自己的鋪面和市場(chǎng)，這些鋪面和市場(chǎng)不僅可以方面社區(qū)居民的生活，并且可以為社區(qū)創(chuàng)造出若干的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，社區(qū)參與管理市場(chǎng)，獲得的收入，不但可以彌補(bǔ)社區(qū)辦公資金的缺失，此外，還可以利用節(jié)余，為一部分人員購(gòu)買相應(yīng)的商業(yè)保險(xiǎn)，滿足當(dāng)?shù)厝藛T更高層次的生活需求。同時(shí)，政府要鼓勵(lì)不同的社區(qū)開展不同的特色經(jīng)濟(jì)，因地制宜，從政策上，資金上給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。

（4）將就業(yè)培訓(xùn)落到實(shí)處，尤其是加強(qiáng)臨近退休人員的就業(yè)安置工作。我國(guó)在城市化進(jìn)程中，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生，他們?cè)谏鐣?huì)就業(yè)中處于一個(gè)弱勢(shì)群體。所以政府必須要做好失地農(nóng)民的就業(yè)工作，妥善安置失地農(nóng)民。第一，政府要提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。第二，將就業(yè)培訓(xùn)落到實(shí)處，盡量開展一些能夠真真切切幫助失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)活動(dòng)，尤其是要加強(qiáng)臨近退休人員的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)安置工作。第三，實(shí)施新市民工程，提升新市民職業(yè)素能。圍繞新市民培育工作，重點(diǎn)構(gòu)建“四大要素、三個(gè)結(jié)合、五類項(xiàng)目、五種模式、一項(xiàng)計(jì)劃”的“43551”職業(yè)技能培育體系。

（5）條件允許的情況下，可對(duì)養(yǎng)老金采取傾斜調(diào)。自2004年以來(lái)，成都市的征地社保政策前前后后變了很多次，從已征地到新政地再到被征地，總的來(lái)說(shuō)政策的優(yōu)惠力度越來(lái)越大，越是征地時(shí)間越晚，參加社保越晚，目前領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多，雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越好，人民群眾應(yīng)該享受更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，但是政策之間的較大差距也不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如已征地的人員養(yǎng)老金待遇較少，而被征地的待遇卻很多，這樣會(huì)導(dǎo)致在以后的征地過(guò)程中，讓人們?nèi)罕姰a(chǎn)生越往后拖政策越好的心理，增加以后征地的難度，從而影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由于征地政策是面向整個(gè)成都市的政策，因此出現(xiàn)的不同類型的人員待遇差距現(xiàn)象也是普遍存在的，因此溫江區(qū)政府可以積極的向成都市政府反映，使養(yǎng)老金向收入差距較大的幾類人員傾斜調(diào)節(jié)，尤其是對(duì)已征地的第二類和第三類人員，從而解決養(yǎng)老金待遇差別較大的問(wèn)題。進(jìn)一步在制度上實(shí)現(xiàn)公平性。

作者簡(jiǎn)介：何晴（1992-），女，漢族，籍貫：四川南充，學(xué)歷：在讀碩士研究生，單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：社會(huì)保障。