粵港澳大灣區環境仲裁制度探析

胡錦華

2017年7月，在習近平主席的見證下，粵港澳共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。由此，更進一步推進了粵港澳大灣區的合作發展。本文中粵港澳大灣區指的是由珠三角9個城市和香港、澳門兩個特別行政區形成的城市群，大灣區大量的民商事往來活動必然引起的財產權益、人身權利、環境權益糾紛等。為了區分環境公益糾紛和仲裁對象，本文研究環境仲裁的調整對象是指環境民事私益糾紛中的財產糾紛（以下簡稱“環境糾紛”），即人們在開發、利用、污染、破壞和保護改善環境的活動中，從而損害特定主體的財產權益以及因損害人身權利而致使財產權益受損的爭議。

一、構建粵港澳大灣區環境仲裁制度的理論依據

1.構建粵港澳大灣區環境仲裁制度的必要性。①有效解決環境糾紛，健全完善多元化環境糾紛解決機制。大灣區城市群間地理位置緊密聯系，經濟社會相互影響，而目前大灣區內大氣復合污染、流域性水污染、固體廢棄物生產量不斷增加等問題日益嚴重，由此也產生了諸多環境糾紛。在目前多元化環境糾紛解決機制中，協商、調解、和解等機制，不具備強制執行力和法律約束力;而訴訟機制，具備低效率、機械性、糾紛解決成本高等不足。環境仲裁制度的構建，更能保障當事人權益，是彌補我國環境糾紛解決機制缺陷的現實需求，能夠更好地有效解決環境糾紛，對于現行環境糾紛解決機制注入新活力有著必要性。②提高粵港澳大灣區國際地位。作為我國“千年大計”之一的粵港澳大灣區建設并非僅僅是粵港澳三地經貿合作的簡單升級，而是要實現全方位深度合作，發揮引領創新、聚集輻射的核心功能，成為國家競爭力和創新能力的新載體。而當前粵港澳大灣區存在“一國兩制三法域”的制度性差異，無疑成為阻礙粵港澳大灣區進一步深度合作發展的重要因素，降低灣區的國際地位和競爭力。環境仲裁作為多元化糾紛解決機制組成部分，保障當事人權益，降低投資者顧慮，能夠減少制度差異帶來的沖突和問題，提高粵港澳大灣區的國際地位。

2.構建粵港澳大灣區環境仲裁制度的可行性。①法律基礎。粵港澳大灣區主體分別為廣東省、香港特別行政區和澳門特別行政區，分別屬于中國特色社會主義法律體系、以判例法為制度的英美法系、典型的大陸法系。從整體上比較三地仲裁制度與規則，大多數條款本質精神一致，基本制度和原則相差不大，如三地仲裁都強調真實的仲裁意思表示、仲裁形式都包括獨立仲裁協議和仲裁條款、仲裁條款獨立性原則基本相一致等。而結合我國仲裁法第二條仲裁范圍規定和第三條相關仲裁事項禁止規定分析，環境糾紛是可以適用于當前仲裁法律制度的，并沒有被法律排除在可仲裁事項之外。②實踐基礎。雖然我國大陸環境仲裁實踐還處于探索階段，但粵港澳大灣區中的香港和澳門仲裁制度在國際民商事爭端解決中心建設進程中，扮演著重要角色。尤其是香港特別行政區，根據2018年倫敦大學瑪麗皇后學院調查，其位列全球受歡迎仲裁地第4位，其以多元的法律、文化背景、多語種和專業知識為中外雙方各種民商事仲裁糾紛解決提供基礎和保障，已經具備成為亞太區國際法律及爭端解決服務中心的基本條件。同時，澳門仲裁法律制度通過借鑒其他國家和地區的先進經驗，也得到了不斷地完善和發展。而我國趨于成熟的民商事仲裁制度為以后環境仲裁制度的構建提供了先行性指導，國內實踐試點如2007年江蘇省東臺市設立的環境仲裁庭，更是在提供了實踐基礎和示范樣本。③理論基礎。首先，環境糾紛具備可仲裁性。本文開始便定義本文所討論的環境糾紛是指環境民事私益糾紛中的財產糾紛，因為仲裁法第三條將行政糾紛排除出可仲裁事項，而犯罪行為則由刑法調整。其次，環境仲裁具有無可比擬的優越性。環境仲裁協議、機構、人員的獨立性，雙方的意思自由和選擇權，皆為實現其所追求的公正價值提供有力保障。環境仲裁程序、效力甚至仲裁人員資格和條件限制都體現出其專業權威，進一步增強其本身所具備的的法律約束力基礎。

二、粵港澳大灣區環境仲裁所存在的問題及分析

1.內地環境仲裁問題突出。粵港澳地區仲裁制度合作與磨合之間存在著問題，而內地環境仲裁制度本就存在著突出問題。第一，我國目前尚未有法律明確將環境糾紛納入可仲裁事項中，明確規定的只有行業規定《中國海事仲裁委員會仲裁規則》，其將海洋資源開發利用、海洋環境污染所發生的爭議納入了受理范圍。粵港澳環境仲裁制度的前提是先對內地環境仲裁制度本身的構建，而目前法律依據的缺失使粵港澳大灣區環境仲裁制度的第一步就受到嚴重阻礙。第二，仲裁權受到行政權、司法權的干預。我國仲裁法賦予市政府仲裁機構的組織組建權，變相加大仲裁機構的行政化;國家司法權過多地干涉仲裁領域，尤其是司法權不恰當地取代了仲裁權，模糊了仲裁與訴訟的邊界。

2.三地法律制度不同。粵港澳大灣區不僅具備“一國兩制”的特點，法律制度也各不相同。在堅持一個主權國家之下，三個不同制度的行政區域之間建立的粵港澳大灣區內，廣東省實施的是中國特色社會主義法律制度;澳門特別行政區法律制度也屬于大陸法系，秉承葡萄牙法律傳統;香港特別行政區實施的是英美法系。具體在環境仲裁方面，香港的仲裁制度在臨時措施采取方面有明確規定，澳門亦有臨時措施的規定，但內地卻沒有相關制度;香港的仲裁允許第三方就仲裁提供仲裁資助，而內地則無此規定等。據此，港澳特區在民商事、行政管理和刑事法律方面自成獨特的法律制度，與內地法律存在全方位的法律沖突。另外，盡管法律制度不同導致區際法律沖突，目前內地與港澳相繼簽署的《關于建立更緊密經貿關系的安排》（Closer Economic Partner-ship Arrangement，以下簡稱CEPA）、補充協議及其他相關協議等也沒有對糾紛解決機制如具體仲裁制度進行規定。

3.粵港澳社會觀念、法律文化迥異。粵港澳大灣區本質上的文化形態是統一的，自古以來，地理位置鄰近的各地區由于受氣候、水文、飲食等因素影響所產生的文化是同根共源的，廣東與港澳兩者文化從本質上就屬于統一的南粵文化，但是在政治制度和經濟發展水平差異等方面的影響下，社會觀念和法律文化仍有所區別。廣東省的法律文化核心是和諧統一的法律理念，普遍仍然存在傳統“厭訟心理”，甚至無基本法律常識的當事人將仲裁等同于訴訟，排斥仲裁解決機制的適用。而港澳地區法律文化體現包容和開放，公眾接受程度較高，自由、效益、公正價值目標的追求，使仲裁制度在港澳多元糾紛解決機制中發展迅速，香港國際仲裁中心地位更是得到許多國際權威機構的認可。

4.區內仲裁服務全面合作進程欠佳。主要表現在港澳律師服務目前未完全對內地開放，僅內地律師服務對港澳單邊開放不足以全面合作，簡言之，內地為港澳提供環境仲裁代理等法律服務還存在難度。

三、構建粵港澳大灣區環境仲裁制度的具體建議

1.內地環境仲裁制度的構建。法律依據的缺乏，給內地環境仲裁實踐帶來了阻礙，更難以推動大灣區三地合作構建環境仲裁制度進程。因此建議對仲裁法進行修訂，或出臺仲裁法司法解釋將環境仲裁明確納入可仲裁事項范圍，筆者認為除了大部分仲裁規則可以參照民商事仲裁規則，但環境仲裁制度需要有特殊的制度安排，以下僅選其中幾點進行論述。首先，立法應對環境仲裁組成人員作出特別規定，三人組成的仲裁庭應當包括具備環境學科、化學等學科專業知識的專業人員，因為環境糾紛的解決前提往往涉及復雜的證據認定、侵權行為和損害后果之間的因果關系認定等，掌握相關專業知識利于保障仲裁的專業和公正。其次，我國仲裁法規定仲裁協議包括三個基本內容：請求仲裁的意思表示、仲裁事項、選定的仲裁委員會。筆者建議立法應對環境仲裁協議中仲裁機構的選擇限定有所突破，作出特別規定。因為我國專業環境仲裁機構數量目前非常少，立法如果仍對環境仲裁規定當事人選擇仲裁機構，立法目的和效果則沒有達到預期，還間接減少環境仲裁這一糾紛解決機制的需求，不利于內地環境仲裁制度的實踐應用。這方面可以參考借鑒香港《仲裁條例》對仲裁協議內容的規定，其最重視仲裁真實的意思表示，其余協議內容問題可以由雙方補充協商解決，無法達成一致意見時可由法院裁判解決。再其次，就我國內地而言，作為一個環境糾紛解決機制不健全以及環境仲裁研究幾乎空白的國家，選擇合適的環境糾紛仲裁模式是構建環境仲裁制度的必要前提。對于環境仲裁模式的選擇，為了更好地與港澳仲裁模式契合，營造和諧統一的環境仲裁平臺環境。

2.推進區內仲裁法律服務人才全面合作進程。①應允許具備實力和資質的內地律師事務所在港澳運行，同時逐步取消CEPA約定粵港澳律師事務所合伙聯營的限制條件，逐步開放港澳獨資設立的代表機構提供法律服務。②把法律法規賦予律師的各項執業權利落實到位，健全、擴充律師執業權利，建立完善的律師執業權利救濟制度，正視律師為法律職業共同體的一員，為擅長港澳仲裁服務的專業律師進入內地執業提供權利和地位保障，也為大灣區環境仲裁制度構建注入活力和引進國際先進經驗。③需要加大力度培養高素質仲裁人員。制度實施效果主要依靠主體即仲裁員，僅要求引進港澳優秀仲裁員是不符合實際需求的，不利于長遠的發展和人員流動，而還應當推動以各種形式共同培養通識并掌握三地法律的高素質復合型法律人才，如高校學術交流項目、實踐實習合作項目等。

3.加快區內仲裁法律服務整合升級。①憑借港澳仲裁的豐富經驗和良好的國際聲譽，可以考慮在廣東自由貿易區直接引入香港商事仲裁機構的分支機構，設立專門的環境糾紛解決仲裁中心，按商事仲裁規則就各種環境糾紛組成仲裁庭。在具體地點的選擇上，可以優先考慮廣州市的南沙自貿區和深圳的前海自貿區，發揮自貿實驗區的示范帶動作用。②完善我國仲裁法律規定細則，從法律層面建立雙方當事人在大灣區三地仲裁規則中自由任意選擇仲裁規則的制度。筆者認為，在著手引進港澳仲裁機構時，也應鼓勵在大灣區內仲裁機構引進港澳仲裁規則，這樣能讓引進的港澳仲裁分支機構和引進港澳仲裁規則的大灣區內仲裁機構良性競爭，滿足更多當事人的需求。③目前內地與港澳就仲裁裁決簽訂了相關司法解釋，因此可在以上司法解釋基礎上對廣東九市與港澳之間對仲裁裁決相互認可和執行適用范圍的擴大、重復執行以及超額執行等問題進行完善。

（作者單位：廣西大學法學院）